Внебюджетные фонды - один из методов перераспределения нац дохода органами власти в пользу определенных соц-х групп населения. Гос-во мобилизует в фонды часть доходов населения для финансирования своих мероприятий. Внебюджетные фонды решают две важные задачи: обеспечение дополнительными ср-ми приоритетных сфер экономики и расширение соц-х услуг населения.
Решение об образовании внебюджетных фондов принимает Федеральное собрание РФ, а также государственные представительные органы субъектов Федерации и МСУ.
Внебюджетные фонды находятся в собст-ти гос-ва, но явл автономными. Они имеют, как правило, строго целевое назначение.
До 2001 г. в РФ существовало четыре внебюджетных социальных фонда (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, фонды обязательного медицинскою страхования, Государственный фонд занятости населения РФ (упразднён) и территориальные целевые внебюджетные фонды (дорожные фонды, фонды воспроизводства минерально-сырьевой базы и экологические фонды). В большинстве субъектов Федерации названные территориальные целевые фонды явл внебюджетными, но в ряде регионов они консолидированы в региональные бюджеты.
Внебюджетные фонды, выступая одним из звеньев общегосудар-х финансов, помогают решать стоящие перед экономикой задачи обеспечения подъема производства, преодоления временной стагнации и неустойчивости, преодоления кризисных явлений. Пристальное внимание специалистов в области общественных финансов к проблемам формирования и расходования ср-в внебюджетных фондов, особенно усилившееся в последние годы, объясняется тем, что совокупный вклад внебюджетных фондов в формирование доходов фин сис-мы страны превышает 40%.
Внебюджетные фонды - форма перераспределения и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования не включаемых в бюджет некоторых общественных потребностей и комплексно расходуемых на основе оперативной самостоятельности строго в соответствии с целевыми назначениями фондов.
Значение социального обеспечения в жизни общества определяется тем, какие функции оно выполняет, какие основные проблемы общества позволяет решить. К основным функциям социального обеспечения относятся:
1) экономическая функция социального обеспечения, сущность которой заключается в том, что государство использует социальное обеспечение в качестве одного из способов распределения части валового внутреннего продукта, тем самым оказывая определенное воздействие на выравнивание личных доходов граждан путем предоставления материальных благ вместо утраченного заработка либо наряду с ним при наступлении указанных в законах социальных рисков;
2) производственная функция, которая выражается в том, что право на многие виды социального обеспечения обусловлено трудовой деятельностью, а уровень обеспечения зачастую зависит от ее характера и размера вознаграждения за труд;
3) социальная (социально-реабилитационная) функция социального обеспечения способствует поддержанию социального статуса граждан при наступлении различных социальных рисков путем предоставления различных видов материального обеспечения, социальных услуг с целью поддержания достойного уровня жизни и предупреждения обнищания;
4) политическая функция позволяет государству специфическими для социального обеспечения средствами реализовывать основные направления социальной политики. Конституция РФ (ст. 7) закрепляет положение о том, что Россия - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека Социальная политика как целенаправленное воздействие государства на условия жизни людей с целью реализации конституционных положений осуществляется главным образом через систему социального обеспечения. От того, насколько эффективно социальное обеспечение выполняет свою политическую функцию, зависит состояние социального покоя в обществе.
5) защитная функция заключается в том, что общество предоставляет социальное обеспечение в целях защиты граждан в трудной ситуации.
Социальное обеспечение осуществляется за счет средств, предназначенных для этих целей. В зависимости от источника денежных средств различают 2 вида социального обеспечения:
1) государственное социальное обеспечение,
2) негосударственное социальное обеспечение.
Т.О. в зависимости от источников формирования, назначения и масштабов использования внебюджетные фонды подразделяются на фонды экономического и социального назначения.
3. Страховые основы функционирования социальных внебюджетных фондов. Управление, источники образования и направления расходования денежных средств Пенсионного фонда РФ, фонда социального страхования РФ, фондов обязательного медицинского страхования РФ. Муниципальные внебюджетные фонды.
Необходимо сразу отметить, что публичное страхование — не всегда обязательное, равно как и частное — не всегда добровольное. Наглядный пример — добровольное участие в обязательном пенсионном страховании, обязательном социальном страховании. Это не алогизм, поскольку добровольным является только вступление в существующую систему, конкретные же условия — строго обязательные.
Связующим звеном между частно-правовым и публично-правовым началом в страховании выступает общая социально-экономическая сущность страхования как процесса формирования целевых фондов денежных средств и их использования при наступлении страховых случаев. Страховое право отличает также однообразие терминологии при регулировании различных по отраслевой принадлежности отношений (застрахованное лицо, страхователь, страховщик, страховой риск, страховой случай и т.д.).
Публично-правовые отношения в сфере страхования регулируются нормами не только финансового, но также конституционного, административного права и права социального обеспечения. Одновременно хотелось бы предостеречь от чрезвычайно широко подхода к определению границ финансово-правого института страхования и его места в системе финансового права. Нет необходимости размывать особенную часть финансового права, включая в институт страхования отношения по бюджетному процессу, в том числе по бюджетному процессу в части государственных внебюджетных фондов, налогообложение страховых организаций, лицензирование страховой деятельности (5).
Как известно, для определения отраслевой природы правоотношений необходимо руководствоваться критериями предмета и метода правого регулирования. Принимая во внимание свойства предмета и метода финансового права, можно предложить следующий тест для выявления публичной (финансово-правовой) составляющей в страховых отношениях (6).
1. Правовой статус страховщика. Наличие либо отсутствие рынка страховых услуг, подлежащего регулированию Федеральным законом «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг».
2. Правовой режим страхового фонда (фондов).
3. Цели деятельности страховщика и иных участников страхового правоотношения. В частности, публичные интересы могут быть обусловлены высокой вероятностью и значительным количеством страховых случаев.
4. Отсутствие диспозитивных, в частности, договорных, начал в регулировании страховых отношений.
5. Правовая природа страховых взносов, механизм их уплаты.
6. Характер санкций за неуплату страховых взносов и иные правонарушения в сфере страхования.
7. Общая направленность правого регулирования. Возможность применения к страховым правоотношениям положений Налогового кодекса РФ (Гражданского кодекса РФ).
Пенсионный фонд РФ был образован в соответствии с постановлениями Верховного Совета Российской Федерации от 22.12.90 и от 27.12.91 № 2122-1 "Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации". Целью деятельности Пенсионного фонда является управление финансами пенсионного обеспечения в стране, выражающееся в сборе и аккумуляции страховых взносов, направляемых на выплату пенсий и оказание материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам.
Деятельность Пенсионного фонда регулируется Положением "О Пенсионном фонде Российской Федерации" (в редакции указа Президента РФ от 24.12.93 и Федерального закона от 5.05.97) и ежегодно утверждаемыми федеральными законами "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации" и – до 2001 г. – "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Государственный фонд занятости населения и в фонды обязательного медицинского страхования".
Пенсионный фонд имеет трехуровневую структуру: центральный аппарат, отделения в субъектах Федерации и межрайонные пункты персонифицированного учета региональных отделений. Однако Пенсионный фонд является единственным фондом с жесткой централизацией управления – все доходные полномочия и расходные обязательства находятся у центрального аппарата, что позволяет проводить единую политику во всех регионах. В 2001 г. страховые взносы были заменены единым социальным налогом.
Основными статьями расходования средств Пенсионного фонда являются:
· выплата пенсий;
· выплата пособий по уходу за ребенком старше полутора лет;
· оказание материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам;
· финансовое обеспечение деятельности Фонда и его региональных отделений;
· прочие расходы (капитальные вложения по строительству межрайонных центров персонифицированного учета, поддержка информационной системы фонда, выплата процентов по кредитам).
Можно отметить, что механизм консолидированного сбора платежей в Фонд и их дальнейшего перераспределения через центральную исполнительную дирекцию Фонда отвечает критерию выравнивания социального обеспечения пенсионеров в субъектах Федерации.
При разработке " Основных направлений социально-экономической политики Правительства РФ на долгосрочную перспективу" значительное внимание было уделено реформе пенсионной системы. Это было вызвано прогнозируемым ухудшением демографической ситуации в стране – если сегодня работающих почти в два раза больше пенсионеров, то через 15–20 лет численность работающих и пенсионеров сравняется, то есть отчислений в Пенсионный фонд от заработной платы занятых не хватит на выплату пенсий. Также в настоящее время средний размер пенсии в стране значительно отстает от величины прожиточного минимума.
Фонд социального страхования Российской Федерации, его региональные и отраслевые отделения образованы и действуют в соответствии с постановлением Правительства РФ от 12.02.94 № 101 "О фонде социального страхования Российской Федерации" (в редакции от 23.12.99) и постановлением Фонда социального страхования от 5.01.95 № 1 "Об отделении Фонда социального страхования Российской Федерации" (в редакции от 25.06.99). Целью деятельности Фонда является оперативное управление средствами социального страхования и переданными санаторно-курортными учреждениями на территории субъектов Федерации или в отдельных отраслях экономики. Бюджет Фонда и платежи в Фонд ежегодно утверждаются федеральным законом о бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации.
Необходимо отметить, что фактическая независимость территориальных и отраслевых отделений Фонда от центрального оставляет больше свободы администрациям Фонда в регионах в предоставлении льгот и отсрочек плательщикам по платежам в бюджеты Фонда, что привело к образованию значительной задолженности.
Средства Фонда направляются на следующие цели:
· выплату пособий по временной нетрудоспособности работников;
· выплаты по беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком;
· оплату путевок для работников в санаторно-курортные учреждения и проезд к месту лечения;
· оплату лечебного (диетического) питания;
· содержание санаториев и детско-юношеских спортивных школ;
· финансирование деятельности отделений Фонда
С другой стороны, средства, поступающие в Фонд, расходуются на социальную защиту работников предприятий и членов их семей, поэтому справедливой видится поддержка населения тех регионов, в которых собирается преобладающая доля взносов в Фонд. Также вклад в неодинаковое расходование средств на душу населения вносит фактор различия стоимости проезда на транспорте – проезд из регионов Крайнего Севера в центральные и южные регионы страны, где расположено большинство пансионатов и лечебниц, значительно выше, чем из остальных.
В рамках проведения государственной социальной политики Правительство РФ должно принять неотложные меры, которые позволят повысить эффективность деятельности Фонда. Прежде всего, необходимо создание правовой основы для дальнейшего развития системы обязательного социального страхования, предусматривающей:
· возложение части расходов по оплате временной нетрудоспособности работников на работодателя и на самих работников, что заставит и работодателя, и работника улучшать условия труда и соблюдать нормы безопасности труда при выполнении работы;
· предоставление санаторно-курортного лечения строго по медицинским показаниям;
· отмену зависимости размера пособий по временной нетрудоспособности от продолжительности непрерывного трудового стажа работника;
· ограничение максимального размера пособия по временной нетрудоспособности с целью сохранения стремления работника к возобновлению работы;
· установление зависимости размера страховых выплат от уплаченных страховых взносов при сохранении обязательных минимальных государственных гарантий;
· установление зависимости величины пособий по беременности и родам, по уходу за ребенком от величины прожиточного минимума;
· введение методики перераспределения средств Фонда между территориальными отделениями с целью выравнивания обеспеченности населения услугами Фонда по территории страны.
Кроме того, необходимо установление границ между сферами социального страхования и социальной помощи, оказываемой из бюджетов различных уровней и других внебюджетных фондов.
Фонд обязательного медицинского страхования граждан создан во исполнение федерального закона от 28.06.91 № 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации". Деятельность Фонда регулируется постановлением Правительства РФ от 24.02.93 № 4543-1 "О порядке финансирования обязательного страхования граждан", указом Президента РФ от 29.06.98 № 729 "Вопросы Федерального фонда обязательного медицинского страхования" и законами субъектов Федерации об обязательном медицинском страховании граждан.
Фонд имеет двухуровневую структуру – федеральный фонд и независимые территориальные фонды. Бюджеты Фонда ежегодно утверждаются законами федерального и субфедерального уровня.
· страховые взносы работодателей (до 2001 г. плательщики перечисляли в Федеральный ФОМС 0,2%; в территориальные ФОМС – 3,4% от начисленной заработной платы. С 2001 г . – часть поступлений от единого социального налога);
· перечисления из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации (из бюджетов выплачиваются взносы за неработающее население – детей, студентов, пенсионеров, зарегистрированных безработных);
· прочие поступления (доходы от использования временно свободных финансовых средств, добровольные взносы, поступления от пеней и штрафов).
Основная часть средств Фонда направляется на финансирование федеральных и территориальных программ медицинского страхования. Другими направлениями расходования средств Фонда являются: проведение научных исследований в области медицинского страхования, подготовка специалистов для системы медицинского страхования, компьютеризация сбора и анализа информации.
Для повышения эффективности функционирования системы медицинского страхования в стране Правительству РФ необходимо формировать многоканальную систему финансирования здравоохранения, включающую бюджеты всех уровней, фонды обязательного медицинского страхования, как государственные, так и частные. На ныне действующий Фонд целесообразно возложить функции:
· обеспечения лечебно-профилактических учреждений лекарственными средствами и медицинским оборудованием;
· реализации федеральных целевых программ по предупреждению распространения заболеваний;
· гарантирования минимальных объемов медицинской помощи населению регионов в зависимости от состояния здоровья населения.
Предлагаемые меры требуют проведения консолидации средств федерального и территориальных фондов в одном бюджете, что позволит проводить выравнивание уровня услуг страховой медицины для населения по территории страны.
Муниципальный внебюджетный фонд может формироваться за счет следующих источников:
·добровольных взносов юридических и физических лиц;
·доходов от аукционов;
·штрафов за загрязнение окружающей среды и другие нарушения природоохранного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб;
·штрафов за административные и др. правонарушения, налагаемых органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Муниципальные внебюджетные фонды создают на основе решений местных представительных органов власти. На основе решения исполнительные органы власти открывают в банках счета для хранения средств.
Для управления фондом создается коллегиальный орган, состоящий из представителей местных органов власти и заинтересованных предприятий и организаций. Орган принимает решения об использовании средств.
Средства могут быть направлены на расходы, связанные:
·со строительством на кооперативных началах объектов социально-бытового назначения;
·с увеличением текущих расходов бюджета (за исключением лимитированных расходов), а также финансирование плановых затрат в случае невыполнения планового размера дохода;
·с перерасходами установленных смет и нормативов.
Средства, полученные за счет взносов предприятий должны использоваться на создание обьектов общерегионального назначения.
Создание таких фондов содействует концентрации средств предприятий и местных органов по развитию социально-бытовой инфраструктуры, укреплению финансовых ресурсов местных органов власти, усилению их материальной заинтересованности в результатах своей хозяйственной деятельности и др.