Бюджетный процесс является главной формой бюджетного планирования, представляющей собой регламентированную законодательством деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению, и исполнению бюджетов, а также по составлению и утверждению отчетов об их исполнении. Его содержание определяется государственным бюджетным устройством страны, бюджетными правами соответствующих органов власти и юридических лиц.
Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование. Оно представляет собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней. Основной задачей бюджетного регулирования является обеспечение сбалансированности бюджетов всех уровней. Бюджетное регулирование осуществляется путем установления для бюджетов нижестоящего территориального уровня (для всех или некоторых групп национально-государственных и административно-территориальных образований) дифференцированных или единых нормативов отчислений от регулирующих доходов. В составе бюджетов могут создаваться целевые и резервные бюджетные фонды, средства которых идут на осуществление социальных, экологических и других программ, ликвидацию последствий стихийных бедствий, проведения иных мероприятий, обеспечение субсидий и дотаций в бюджеты нижних уровней. Инструментами достижения динамического баланса между бюджетами различных уровней являются суммы перечисляемых трансфертов, субвенций и дотаций.
Все стадии бюджетного процесса взаимообусловлены и взаимосвязаны. Продолжительность всех стадий различна по странам, но для большинства из них весь процесс длится более трех лет. Более года длятся первая и вторая стадии: год (с 1 января до 31 декабря) — исполнение бюджета; около полугода - составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение. Для завершения исполнения бюджета кроме бюджетного периода (финансового года) предоставляется льготный период, составляющий один месяц, в течение которого заканчиваются операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета. Финансовый год вместе с льготным периодом носит название счетный период.
Период времени от начала составления федерального бюджета до утверждения отчета об его исполнении длится около трех с половиной лет и именуется бюджетным циклом. Составление и исполнение бюджетов является функцией органов исполнительной власти; рассмотрение, утверждение бюджета и контроль за их исполнением — функциями высшего законодательного органа Российской Федерации, законодательных органов субъектов Федерации, местных законодательных органов. Кроме того, к субъектам бюджетного процесса можно отнести Центральный банк РФ, который разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной думы основные направления денежно-кредитной политики. В проекте Бюджетного кодекса Центральный банк, кроме того, наделен функциями обслуживания счетов Федерального казначейства, бюджетов Российской Федерации, т.е. является непосредственным участником бюджетного процесса на стадии исполнения бюджета.
Задачами бюджетного процесса являются:
— максимальное выявление всех материальных и финансовых резервов в целях обеспечения скорейшего прихода нашей страны к сбалансированному рынку;
— определение доходов бюджета по отдельным налогам и другим платежам, а также его общего объема в соответствии с прогнозами и целевыми программами социально-экономического развития;
— установление расходов бюджета по целевому назначению, а также общего объема исходя из потребности бесперебойного финансирования всех мероприятий общегосударственного значения, предусмотренных бюджетом;
— согласование бюджета с общей программой финансовой стабилизации, направленной на преодоление инфляционных тенденций в экономике и обеспечение устойчивости национальной денежной единицы;
— сокращение и ликвидация бюджетного дефицита за счет экономически оправданных источников;
— осуществление бюджетного регулирования в целях сбалансированности бюджетов разного уровня путем перераспределения источников доходов государства между ними, а также между сферами хозяйства, экономическими регионами;
— повышение роли перспективного бюджетного планирования (прогнозирования), что должно обеспечить пропорциональность и сбалансированность всех крупномасштабных социально-экономических программ;
— усиление контроля за финансовой деятельностью юридических лиц и доходами отдельных граждан при выполнении ими налоговых обязательств;
— автоматизация процесса составления и исполнения бюджетов для ведения финансовых расчетов посредством широкого использования электронно-вычислительной техники.
Принципы организации бюджетного процесса:
— единство — единая правовая база, единая бюджетная классификация, единство форм бюджетной документации, необходимое для сбора и обработки всей статистической и бюджетной информации при составлении консолидированного бюджета Российской Федерации и территорий, единство денежной системы;
— самостоятельность бюджетного процесса каждого органа законодательной и исполнительной власти — обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования;
— сбалансированность, т.е. установление правильного соотношения между доходами и расходами всех бюджетов, а также между натуральными и финансовыми показателями. Это должно создать устойчивость бюджета и необходимые пропорции в распределении средств между сферами хозяйства, экономическими регионами. Важное его условие — соответствие расходов бюджета его доходам, создание финансовых резервов. Этот принцип — главная цель всей финансовой политики.
Составление проекта бюджета — это первый этап бюджетного процесса, в ходе которого правительством (Министерством финансов с участием отраслевых министерств и ведомств) на основе исходных и прогнозных экономических показателей осуществляется проектирование основных бюджетных показателей на соответствующий бюджетный год.
Бюджетный прогноз — составная часть бюджетного процесса, которая осуществляется в рамках стадии составления бюджета.
На основе планов-прогнозов развития территорий и целевых программ создается свободный финансовый баланс государства (СФБ). В денежной форме он выражает социально-экономическое развитие страны, позволяет полнее анализировать движение стоимости общественного продукта и национального дохода, учитывать все финансовые ресурсы, определяя их объем и направление использования.
Реально практическая работа по составлению бюджета осуществляется специалистами Министерства финансов РФ и его финансовых органов, а также налоговых и таможенных органов. При составлении бюджетов на предстоящий год используются разные методы:
— метод экстраполяции — определяет финансовые показатели на основе их динамики за предыдущие годы и распространяет полученные суммы на будущий год;
— нормативный метод — в его основе лежит норма определенной статьи расхода; умножением натуральной единицы на норму устанавливается общая сумма расхода;
— метод экономического анализа — определяет степень выполнения бюджета за прошлый год и устанавливает степень выполнения за текущий год, выявляя причины отклонения.
Проект Федерального бюджета и указанные документы, полученные Советом Государственной думы, направляются в Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам для заключения. На основании заключения Комитет решает вопрос о принятии проекта федерального Закона «О Федеральном бюджете» к рассмотрению в Государственной думе. Все материалы передаются Президенту РФ, Совету Федерации, комитетам Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату на заключение.
Комитеты, утвержденные Советом Государственной думы, отвечают за рассмотрение отдельных разделов с точки зрения целесообразности, актуальности, финансовой и материальной возможностей. Результаты анализа и заключения по каждому комитету направляются в Комитет Государственной думы по бюджету, налогам, банкам и финансам.
Получив заключение от каждого комитета, Комитет Государственной думы по бюджету, налогам, банкам и финансам составляет сводное заключение по проекту федерального бюджета и представляет его на рассмотрение в Государственную думу, которая начинает рассмотрение бюджета в четырех чтениях, на каждом из которых происходит конкретизация и уточнение предусматриваемых бюджетных показателей. При необходимости Правительство РФ направляет в думу изменения и дополнения в законодательные акты о налогах.
В первом чтении происходит утверждение основных направлений налоговой политики, основных характеристик прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на следующий год и основных показателей Федерального бюджета. К ним относятся:
— распределение доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами различных уровней,
— доходы федерального бюджета в разрезе классификации доходов,
— размер дефицита федерального бюджета в целом.
По результатам обсуждения принимается проект федерального бюджета в первом чтении и утверждаются основные характеристики Федерального бюджета.
В случае отклонения проекта Федерального бюджета в первом чтении Государственная дума может:
— передать указанный законопроект в Согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета, состоящую из представителей Государственной думы, Совета Федерации и Правительства РФ, для разработки согласованного варианта;
— вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку;
— поставить вопрос о доверии Правительству РФ.
По итогам рассмотрения проекта Федерального бюджета в первом чтении принимается постановление Государственной думы Федеральном бюджете на предстоящий год в первом чтении и об основных характеристиках этого бюджета.
Во втором чтении Государственная дума утверждает ассигнования по статьям и разделам Федерального бюджета, финансируемым за счет средств Федерального бюджета.
В третьем чтении Государственная дума обсуждает расходы Федерального бюджета по разделам функциональной классификации, всем уровням ведомственной классификации, федеральным целевым программам в пределах расходов, утвержденных по разделам Федерального бюджета во втором чтении.
В четвертом чтении Государственная дума рассматривает поправки к законопроекту, а также поквартальное распределение расходов, доходов и дефицита Федерального бюджета. На пленарном заседании Государственной думы законопроект о Федеральном бюджете ставится на голосование в целом.
Принятый Государственной думой Федеральный закон «О Федеральном бюджете на предстоящий год» в соответствии с законодательством в течении 5 дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации.
Закон о бюджете считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения Советом Федерации этого закона обе палаты Парламента могут создать Согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего он подлежит повторному рассмотрению Думой.
В случае несогласия Государственной думы с решением Совета Федерации закон о бюджете считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Думы.
Принятый Федеральный закон о бюджете в течение 5 дней направляется президенту РФ для подписания и обнародования. На подписание Закона Президентом отводится 14 дней. Если Президент в этот срок не подписал Закон и отклонил его, то Дума и Совет Федерации вновь рассматривают его в установленном Конституцией порядке. Если при повторном рассмотрении Закон о бюджете будет одобрен в ранее принятой редакции большинством (не менее 2/3) членов Парламента, он подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию в течении 7 дней.
В случае непринятия федерального бюджета до начала финансового года Государственной думой принимается Федеральный закон «О финансировании государственных расходов из Федерального бюджета» в первом квартале текущего года.
В течение месяца после вступления в силу Закона «О Федеральном бюджете» Правительство РФ представляет Государственной думе на рассмотрение и утверждение проект Федерального закона «О поквартальном распределении доходов и расходов Федерального бюджета» в разрезе классификации доходов по видам налогов, а также функциональной и ведомственной классификации Федерального бюджета.
Исполнение бюджета начинается после его утверждения законодательными органами и подписания Президентом РФ. Эта стадия бюджетного процесса включает выполнение доходной и расходной частей бюджетов. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации.
В буквальном смысле «исполнить бюджет» означает обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и профинансировать все запланированные бюджетом расходы (включая выполнение доходной и расходной части каждого бюджета, входящего в состав бюджетной системы РФ).
В соответствии с законодательством порядок исполнения бюджетов устанавливается Правительством РФ по согласованию с правительствами республик в составе Российской Федерации и органами исполнительной власти других национально-государственных и административно-территориальных образований. Исполнение бюджетов является компетенцией исключительно органов исполнительной власти, т.е. оно обеспечивается Министерством финансов РФ и всей системой органов управления финансами Российской Федерации.
В процессе исполнения бюджетов органы представительной и исполнительной власти вправе осуществлять корректировку бюджетных назначений соответствующего бюджета по доходам и расходам в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации.
Непосредственная работа по исполнению бюджета проводится Минфином РФ, его подразделениями и органами, а также Государственной налоговой службой РФ и Государственным таможенным комитетом РФ и их органами на местах.
В ходе исполнения бюджета, в случае превышения установленного законом предельного уровня дефицита или значительного снижения поступлений доходов, может быть задействован механизм секвестра расходов – пропорциональное снижение государственных расходов (на 5, 10, 15 и более процентов) ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года. Секвестру не подлежат защищенные статьи.
Экономия в расходах, доходы, дополнительно полученные при исполнении бюджетов, суммы превышения доходов над расходами (профицит бюджета) зачисляются в соответствующие бюджеты, изъятию не подлежат и используются по усмотрению соответствующего органа представительной власти за исключением случаев, связанных с изменением действующего законодательства.
Контроль за исполнением республиканского бюджета осуществляет Государственная дума, рассматривающая и утверждающая отчет об исполнении бюджета. Непосредственный контроль за состоянием республиканского бюджета и его исполнением осуществляется Контрольно-счетной палатой при Государственной думе, которая независима в своей деятельности от правительства и аппарата Президента.
Государственные доходы
Бюджетный механизм реально позволяет использовать бюджет в качестве инструмента государственного регулирования экономики, стимулирования производственных и социальных процессов.
Доходы бюджета выражают экономические отношения, возникшие между государством и предприятиями (объединениями), организациями и гражданами в процессе формирования бюджетного фонда страны. Формой проявления этих экономических отношений служат различные виды платежей предприятий, организаций и населения в государственный бюджет, а их материально-вещественным воплощением — денежные средства, мобилизуемые в бюджетный фонд.
С переходом на рыночные основы хозяйствования, поступление доходов в бюджет стало строиться на базе налоговых платежей, взаимоотношения предприятий с бюджетом переведены на правовую основу, регулируемую законом. Кроме налогов в бюджет поступают неналоговые доходы. К ним относятся, с одной стороны, доходы от эксплуатации государственной собственности, а в условиях перехода собственности в другие руки — и от ее продажи юридическим и физическим лицам,— а с другой — поступления от реализации облигаций государственных займов и других ценных бумаг.
Государственные доходы представлены той частью финансовых отношений, которая связана с формированием финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении государства (в лице различных его структур) и государственных предприятий. При этом полученные государством финансовые ресурсы относятся к разряду централизованных, а остающиеся в распоряжении государственных предприятий — децентрализованных. Централизованные государственные доходы формируются в основном за счет налоговых поступлений, доходов от внешнеэкономической деятельности, платежей населения. Децентрализованные государственные расходы образуются от денежных доходов и накоплений самих предприятий.
В составе централизованных государственных доходов основное место занимают доходы бюджета, за счет которых обеспечивается решение экономических и социальных задач развития общества. К централизованным государственным доходам помимо бюджетных относятся ресурсы государственных внебюджетных фондов — социального страхования, пенсионного фонда, фонда занятости населения и другие.
Главным источником государственных доходов является национальный доход. Иногда, особенно в период наступления чрезвычайных обстоятельств (война, крупное стихийное бедствие и т.п.), в качестве источника государственных доходов может выступать ранее накопленное национальное богатство. Пополнение государственных доходов в этом случае осуществлялся через использование переходящих остатков бюджетных средств, направляемых на покрытие расходов, продажу золотого запаса, платную приватизацию государственного имущества и т.п.