Доминирование партии в политических структурах

Партийные организации и правительственные ведомства насчи­тывают более 37 млн сотрудников, получающих заработную плату от государства и работающих на всех уровнях. Один из характерных спо­собов осуществить доминирование партии в политических структурах (феномен, который будет описан в этом разделе ниже) — это дубли­рование политических структур и значительно большая роль партий­ных органов и лидеров по сравнению с органами и лидерами государ­ства. КПК реализует свою руководящую роль и другими путями.

1. Система номенклатуры— это важнейший механизм, с помо­щью которого компартия управляет государственными служащими и

осуществляет контроль за ними. В определенном смысле номенклатуру можно счесть основой всей политической системы. Все кадровые ре-1пения (назначение на должность, повышение, перевод, увольнение), касающиеся партийных функционеров и правительственных чинов­ников (включая и сотрудников государственных предприятий), зани­мающих более или менее ответственное положение, должны быть со­гласованы с партийными комитетами. Эта система управления стро­ится на иерархических принципах и заключается в том, что существуют списки официальных должностей (это и есть номенклатура), охваты­вающих (начиная с должности начальника отдела), по данным на конец 80-х годов, свыше 8 млн человек. (Сейчас их количество долж­но быть значительно больше.) В настоящее время каждый партийный комитет через свой организационный отдел напрямую руководит де­ятельностью всех чиновников и государственных служащих, стоящих на иерархической лестнице одной ступенью ниже. Властные полномо­чия Политбюро, венчающего эту пирамиду, распространяются на всех должностных лиц провинциального (по административно-территори­альной вертикали) и министерского (по ведомственно-бюрократи­ческой вертикали) уровней. Общая численность этих чиновников — 7 000 человек. Среди них, к примеру, и члены Постоянного комитета ВСНП в полном составе.

Хотя реформы 80-х и 90-х годов значительно повысили роль и усилили власть экономики, попыток свести к минимуму значение номенклатуры почти не предпринималось. Этому есть объяснения: по­добная система подчинения сверху донизу и двухэлементная (партий­ная и государственная) иерархия ставят каждого ответственного чи­новника в зависимость прежде всего от вышестоящего партийного комитета и, в конечном счете, — от ЦК. Стремясь к служебному рос­ту, даже те должностные лица, которые занимают выборные (пусть даже формально ) посты, должны в первую очередь «смотреть вверх», ища одобрения своим действиям у аппаратчиков партийных комите­тов, и лишь затем — «вниз», на депутатов региональных законода­тельных собраний и рядовых граждан. В противном случае их ждет на­казание. Примером может служить случай с Ху Цзивэем, который в 1989 г. пытался властью ВСНП отклонить законопроект о военных судах и был за это исключен из членов Постоянного комитета ВСНП.

2. Членство в партиислужит другим средством подчинить чинов­ничество власти коммунистической партии. Подавляющее большин­ство чиновников (включая и тех, кто работает в правительственных структурах и на выборных должностях) являются членами КПК и состоят на партийном учете в первичных парторганизациях по месту своей работы. Они проводят регулярные собрания, участвуя в так на­зываемой «партийной жизни», зачастую не имеющей ни малейшего отношения к сфере их профессиональных и служебных обязанностей. Они должны соблюдать партийную дисциплину и подчиняться прин-

ципу демократического централизма. Контроль за повседневной дея­тельностью партийных комитетов/бюро в государственных и прави­тельственных ведомствах осуществляют отделы ЦК, призванные сле­дить за тем, чтобы коммунистическая партия не теряла своей актив­ной роли в государственных структурах. Поскольку возможности продвижения по службе в китайской политической системе целиком монополизированы партией, иерархическая организация и партий­ная дисциплина гарантируют, что КПК остается «руководящей си­лой» общества и доминирует во всех политических структурах.

Отдельно от первичных парторганизаций (ячеек), имеющихся в каждом подразделении ведомства или предприятия, существуют партийные группы, которые создаются только в правительственных структурах и состоят из ограниченного числа коммунистов, занимаю­щих наиболее ответственные должности [10]. Как правило, возглавля­ет эту группу руководитель ведомства: если речь идет, например, о группе, созданной в министерстве, то возглавляет ее министр. Чле­нов этих групп назначают вышестоящие партийные комитеты, перед которыми группы отчитываются о своей работе. Если первичные парторганизации призваны обеспечивать под эгидой КПК единство и дисциплину во всех политических структурах, то эти группы предназ­начены для проведения партийной линии в среде руководства тех пра­вительственных и государственных учреждений, где они и существу­ют. В краткий период между 1987 и 1988 гг., когда предпринимались попытки разграничить функции партии и государства, эта система была формально (а во многих ведомствах — реально) упразднена. Од­нако уже в 1989 г. ее восстановили — это произошло после смещения Чжао Цзыяна, с именем которого ассоциируется эта реформа.

3. И наконец, структурные различия, приведенные в табл. 9.1, мас­кируют дублирование управленияорганами партии и государства. Таб­лица, тем не менее, дает вполне наглядный пример того, в чьих руках сейчас сосредоточена власть: Цзян Цзэминь одновременно является главой государства, лидером партии и председателем обоих Централь­ных военных советов (и в партийной, и в государственной структуре). Хотя формально сосредоточение такого количества властных полно­мочий в одних руках — случай в истории КНР беспрецедентный, но практика «сидения на двух стульях» всегда была достаточно распрос­транена. Премьер Госсовета Чжу Жунцзи также входит в высшее партий­ное руководство, являясь членом Постоянного комитета Политбюро, как и председатель Постоянного комитета ВСНП Ли Пэн. Впрочем, дублирование руководящих функций в настоящее время распростра­нено меньше, нежели в прошлом, когда параллельные партийные и административные структуры были полностью идентичны по своему составу. Начиная с 80-х годов эта практика, сохраняясь в центральных органах, стала исчезать на нижних уровнях.

Это понятие по традиции ассоциируется с либерально-демокра­тической идеологией и касается прежде всего взаимоотношений лич­ности и государства. Суть его сводится к защите прав личности — защите, осуществляемой путем ограничений, налагаемых на безраз­дельную, граничащую с произволом власть государства и освящен­ных силой закона. В «классической» коммунистической идеологии, не признающей нейтрального восприятия права (или государства), это понятие теряет всякий смысл. С коммунистической точки зрения пра­во — часть политики, воспринимать его следует с позиций классовой борьбы: как орудие, используемое государством для установления и удержания своей диктатуры. Китайские коммунистические лидеры никогда не признавали верховенство права в истинном смысле слова, однако в 1978 г. начали восстанавливать и развивать важные идеологи­ческие категории и правовые установления, возникшие на краткий срок в 50-х годах. Ныне в Китае понятие «законность* деполитизиро-вано, а верховенство права признано. Это значит, что есть законы и перед законами все равны. Поскольку второй принцип часто наруша­ется, может возникнуть ощущение, что это всего лишь голословная декларация. На самом деле это не так. Непрекращающиеся и в насто­ящее время усилия установить в Китае верховенство права уже приве­ли к значительным изменениям в образе мыслей и поведении китай­ских граждан.

Первоначальный китайский эксперимент с «социалистической законностью» имел строгие временные рамки: в 1954 г. была принята первая Конституция КНР, а в 1957 г. развернута кампания против «правого уклона». Многообещающие реформы в юридической сфере были объявлены примером «правобуржуазного мышления» и сверну­ты, подготовка специалистов и научные исследования прекращены; ученые-правоведы и юристы-практики подверглись шельмованию и преследованиям. Адвокаты перестали принимать участие в процессах. Партийные комитеты взяли судебные процедуры под свой полный и прямой контроль. Все это достигло своего апогея во время «культур­ной революции», когда неистовство «классовой борьбы» и «правосу­дия народных масс» окончательно вытеснило в процессе решения со­циальных конфликтов всякую процедурно-правовую упорядоченность. Столь радикальное отрицание права не характерно для всей эпохи правления Мао — официально подогреваемая враждебность к закону стала превалировать лишь с конца 50-х годов.

Правовая реформа началась в 1978 г. По целому ряду причин су­дебная система, в которой едва теплилась жизнь, требовала немед­ленных действий. Во-первых, возникла настоятельная необходимость исправить ошибки, совершенные в недавнем прошлом, — изучить и

пересмотреть сомнительные приговоры, вынесенные в период «куль­турной революции», когда высшим приоритетом было «революцион­ное правосознание». Во-вторых, Дэн Сяопин и его сподвижники хо­тели не только восстановить порядок и стабильность в стране, не­сколько лет кряду пребывавшей в состоянии хаоса и смуты, но и продемонстрировать, что созидаемая ими система покончит с поли­тическим произволом. И наконец, последнее, но, быть может, самое важное: руководители государства надеялись, что новый правопоря­док — «прозрачные» юридические установления и беспристрастный суд — сделает политический курс Китая более предсказуемым и тем самым привлечет в страну иностранные инвестиции, которые в свою очередь будут способствовать экономическому росту.

Верховенство закона требует наличия самого закона. За 30 лет, минувших после образования КНР, в стране так и не появился уго­ловный кодекс (УК). В 1978 г. лидеры страны создали комиссии из ученых-правоведов, которым предстояло довести до конца прерван­ную на десятилетия работу по разработке основ уголовного права. Год спустя ВСНП приняло уголовный и уголовно-процессуальный кодек­сы (УК и УПК). В последующие годы, пока правительственные ведом­ства выпускали подзаконные акты и инструкции, разъяснявшие и дополнявшие «сырые» законы, Комитет по законодательству ВСНП занимался их переработкой и совершенствованием. В 1996-1997 гг. ВСНП утвердил пакеты существенно дополненных и уточненных за­конов. Исправленный У К (1997) учитывает произошедшие в эконо­мической жизни Китая изменения, которые сделали возможными экономические преступления, невообразимые по меркам прошлых десятилетий (например, insiders security tradings). Исключены были неопределенно-расплывчатые статьи, каравшие за «контрреволюци­онную деятельность». Поправки к УПК 1996 г. гарантировали обвиня­емому право (не признававшееся в 50-е годы) на юридическую защи­ту на ранних стадиях следствия.

Верховенство закона предусматривает, что перед законом все рав­ны. Это положение входит в непримиримое противоречие как с поли­тизированной трактовкой права, доминирующей в коммунистичес­кой идеологии, так и с повседневной практикой, осуществлявшейся в Китае при Мао. В 1978 г. ВСНП восстановил прокуратуры, упразд­ненные в 60-х годах. На них были возложены новые и важные обязан­ности — расследование должностных преступлений и поддержание обвинения в судах, рассматривающих такие дела, и дана возможность действовать в соответствии с законом совершенно независимо. Ки­тайские лидеры регулярно и категорично заявляли о своей привер­женности к равенству всех объектов права перед законом, предупреж­дая о том, что должностные лица, злоупотребляющие служебным положением и нарушающие закон, должны привлекаться к ответствен­ности. Равенство перед законом — принцип, который в 50-е годы

27 - 7377

считался «буржуазным», получило свое отражение в Конституции 1982 г., где Коммунистическая партия Китая (а не только ее члены) впервые обязывалась подчиняться власти закона. Примерно в это же время (о чем пойдет речь в следующих разделах) произошел всплеск коррупции и должностных преступлений. На практике компартия, дей­ствуя через дисциплинарно-инспекционные комиссии и юридичес­кие органы в своих структурах, как правило, избавляет должностных лиц от уголовного преследования за злоупотребление служебным по­ложением.

В конце 70-х годов основная масса жителей Китая была юридичес­ки безграмотна и с недоверием относилась к возможности решить те или иные конфликты в судебном порядке —' позиция, вполне логич­ная для граждан государства, где политика стоит над законом. В 80-е годы власти развернули несколько кампаний, призванных просветить китайцев относительно содержания важнейших законов и внушить им идею равенства всех перед законом. Трудно развивать правовые нормы после того, как на протяжении десятилетий ими не просто пренебрегали — их активно отвергали и прямо объявляли несуществу­ющими. Тем не менее рядовые граждане все же отстаивают свои инте­ресы в судебном порядке: показателем того, что усилия по ликвида­ции юридической безграмотности принесли плоды» может служить количество судебных исков, вчиненных государственным учреждени­ям и должностным лицам. Со времени принятия в 1989 г. Закона об административных спорах оно неуклонно возрастало ив 1996 г. соста­вило 80 000 случаев. Зачастую подобные иски удовлетворяются не в ходе судебного разбирательства (соглашение, устраивающее истца, достигается на предшествующих процессу стадиях), но подобная прак­тика стала достаточно распространенной, чтобы граждане осознали целесообразность обращения в суд [11].

Реформа правовой системы навлекла критику на китайское зако­нодательство и правоприменение. Вот три характерных примера. Во-первых, УК КНР предусматривает смертную казнь при «отягчающих обстоятельствах» таких преступлений, как контрабанда, изнасилова­ние, кража, взяточничество, торговля «живым товаром» и коррупция. Предпринимая время от времени попытки «крепко ударить» по пре­ступности, власти широко применяют «высшую меру», что вызывает нарекания со стороны западных наблюдателей, утверждающих, что наказание несоразмерно вине. Во-вторых, судебное расследование уго­ловного дела не должно в принципе иметь обвинительного уклона и все внимание должно быть сосредоточено на определении наказания, а не вины. Поскольку дело слушается в суде лишь после того, как собраны достаточные доказательства вины, значительная часть про­цессов заканчивается вердиктом «виновен». Право обвиняемого на защиту на ранних стадиях следствия закон признает, однако «пропи­сано» в нем лишь требование, чтобы адвокат вступал в дело не по-

зднее, чем за десять дней до начала суда. К этому времени дело обыч­но уже подготовлено для передачи в суд и уже получены «признатель­ные показания» подследственного, которому в этом случае закон га­рантирует снисхождение. Практика «сперва приговор, потом суд» об­суждалась в самом Китае и критиковалась за границей. И наконец, несмотря на отмену статей, карающих за специфически политичес­кие преступления («контрреволюционная деятельность»), китайские власти признают существование «нескольких тысяч» политзаключен­ных, тогда как правозащитные организации считают, что их количе­ство гораздо больше. Поэтому критики полагают, что подобное поло­жение совершенно не соответствует новой правовой ситуации.

И все же в правовом пространстве Китая произошли важные изме­нения. Ныне действия китайского государства больше ограничены юри­дическими нормами, а его граждане лучше, чем когда бы то ни было, защищены от политического произвола. Злоупотребление властью пре­следуется совсем не так, как раньше. Если не считать того, что на прак­тике существует двойной стандарт — для рядовых граждан и для «ответ­ственных лиц», закон превратился в Китае в политическое орудие, ко­торое граждане могут применить против допущенной по отношению к ним несправедливости. Усилия властей установить в стране верховен­ство закона создали правовую основу для сопротивления режиму, кото­рый вынужден соответствовать им же провозглашенным нормам.