Государственный контроль состоит в проверке соблюдения органами исполнительной власти и их должностными лицами законности, а также обеспечения целесообразности и эффективности в своей деятельности.
В государственном управлении осуществляются следующие виды государственного контроля:
- контроль, осуществляемый Президентом Российской Федерации (президентский контроль);
- контроль, осуществляемый органами представительной власти (парламентский контроль);
- контроль, осуществляемый органами исполнительной власти;
- судебный контроль.
Президентский контроль. Президентский контроль в государственном управлении состоит в том, что в соответствии с полномочиями, предоставленными Конституцией и федеральными законами. Президент Российской Федерации осуществляет контрольные полномочия при формировании Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, Совета Безопасности Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, а также при назначении и освобождении высшего командования Вооруженных Сил Российской Федерации, назначении и отзыве дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.
Президент Российской Федерации осуществляет функции контроля в процессе обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия Правительства Российской Федерации и других органов государственной власти, а также руководства рядом федеральных органов исполнительной власти. Он имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации.
Президент Российской Федерации непосредственно руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, юстиции, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.
Контроль в сфере государственного управления осуществляется Президентом Российской Федерации через подразделения Администрации Президента Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации и полномочных представителей.
Администрация Президента Российской Федерации (далее - Администрация) является государственным органом, сформированным в соответствии с пунктом «и» статьи 83 Конституции Российской Федерации, который обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации и осуществляет контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации[150].
Совет безопасности Российской Федерации является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам стратегии развития Российской Федерации, обеспечения безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности. Совет безопасности в соответствии с Конституцией Российской Федерации формирует и возглавляет Президент Российской Федерации[151].
Важную роль в реализации контрольных полномочий Президента Российской Федерации играют полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа. Он обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет аппарат полномочного представителя, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента Российской Федерации. В состав аппарата полномочного представителя входит соответствующая окружная инспекция Контрольного управления Президента Российской Федерации[152].
Контроль, осуществляемый органами представительной власти. Этот вид государственного контроля осуществляется палатами Федерального Собрания Российской Федерации (парламента Российской Федерации), являющегося представительным и законодательным органом Российской Федерации. Федеральное Собрание Российской Федерации состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы.
Совет Федерации может осуществлять контроль при решении следующих вопросов, отнесенных к его ведению Конституцией Российской Федерации:
- утверждение федеральных законов, в том числе федерального закона о федеральном бюджете;
- утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
- утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного или военного положения;
- решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;
- отрешение Президента Российской Федерации от должности;
- назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации.
Государственная Дума может осуществлять контроль при решении следующих вопросов, отнесенных к ее ведению Конституцией Российской Федерации:
- принятие федеральных законов, в том числе федерального закона о федеральном бюджете;
- дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;
- решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;
- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;
- назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;
- объявление амнистии;
- выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.
В соответствии с Регламентом Совета Федерации, утвержденным постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ и Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, принятым постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД формами контрольной деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации являются следующие:
- подготовка и принятие парламентского запроса;
- проведение парламентских слушаний;
- заслушивание на заседаниях палат членов Правительства Российской Федерации (парламентский час);
- рассмотрение вопросов, отнесенных к ведению палат, на заседаниях их комитетов и комиссий;
- приглашение на заседание комитета представителей органов исполнительной власти;
- запрос комиссией и комитетом необходимых документов и материалов;
- депутатский запрос.
Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются Федеральным законом от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации»[153].
Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. В рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Счетная палата состоит из Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной палаты, аппарата Счетной палаты.
Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти. Данный вид государственного контроля осуществляют Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, иные федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Так, Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации»[154] осуществляет систематический контроль за исполнением Конституции Российской Федерации и федеральных законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, находящихся в его ведении, и контролирует их деятельность. Эти федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству Российской Федерации и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.
Правительство Российской Федерации осуществляет контрольные функции при утверждении положений о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, установлении предельной численности работников их аппаратов и размеров ассигнований на содержание этих аппаратов, назначении на должность и освобождении от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве Российской Федерации, утверждении членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.
Правительство Российской Федерации вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.
Правительство Российской Федерации также осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.
Правительство Российской Федерации вправе внести предложения Президенту Российской Федерации о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или если ими нарушены права и свободы человека и гражданина.
Федеральные органы исполнительной власти осуществляют отраслевой контроль. Отраслевой (внутриведомственный) контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти в отношении подведомственных федеральных органов исполнительной власти и организаций в отраслях и сферах своей деятельности.
Федеральные органы исполнительной власти осуществляют надотраслевой (межведомственный) контроль по конкретным порученным им вопросам (статистика, бухгалтерская деятельность, стандартизация и др.) в отношении неподчиненных им органов
Судебный контроль в государственном управлении осуществляется Конституционным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, а также арбитражными судами.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»[155] Конституционный Суд Российской Федерации является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства..
Конституционный Суд Российской Федерации осуществляет следующие полномочия:
а) разрешает дела о соответствии Конституции Российской Феде рации:
б) разрешает споры о компетенции:
в) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле;
г) дает толкование Конституции Российской Федерации;
д) дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
Поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде является обращение в Конституционный Суд в форме запроса, ходатайства или жалобы. Рассмотрение и разрешение дел осуществляется Конституционным Судом в пленарных заседаниях и заседаниях палат.
Контроль в сфере государственного управления осуществляют также суды общей юрисдикции. Эти суды осуществляют контрольные полномочия в процессе осуществления гражданского, уголовного и административного судопроизводства в соответствии с законодательными актами Российской Федерации, определяющими порядок данного вида судопроизводства.
Сущность контрольной деятельности судов общей юрисдикции заключается в том, что они при рассмотрении конкретных дел оценивают законность актов и действий органов исполнительной власти и их должностных лиц. Суд, признав жалобу обоснованной, выносит решение об обязанности соответствующих государственного органа или должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина. С момента вступления в законную силу решения суда о признании акта либо отдельной его части незаконными, этот акт или его отдельная часть считаются недействующими.
Кроме того, суд, обнаружив при рассмотрении дела нарушения законности должностными лицами, выносит частное определение и направляет его в соответствующие государственные органы, которые обязаны сообщить суду о принятых ими мерах. Это сообщение должно быть сделано в месячный срок со дня получения копии частного определения.
Контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется также судьями в процессе рассмотрения дел об административных правонарушениях в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом судья выясняет следующие вопросы: не превышены ли компетенции органа исполнительной власти, правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, а также правильно ли оформлены иные материалы дела, а также ряд иных вопросов, связанных с деятельностью органов исполнительной власти, осуществляющих административную юрисдикцию.
Арбитражные суды выполняют свои функции, в том числе и контрольные, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, а также Федеральным конституционным законом от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации»[156].
Систему арбитражных судов в Российской Федерации составляют: Высший Арбитражный Суд Российской Федерации; федеральные арбитражные суды округов; арбитражные суды республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (арбитражные суды субъектов Российской Федерации).
Арбитражные суды в Российской Федерации осуществляют правосудие путем разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел, отнесенных к их компетенции. При этом основными задачами арбитражных судов в Российской Федерации при рассмотрении подведомственных им споров являются:
- защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
- содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Содержанием контроля, осуществляемого арбитражными судами, является проверка при рассмотрении дел соответствия актов и решений органов исполнительной власти и должностных лиц требованиям законов. В случае установления фактов нарушения законов арбитражный суд может вынести частное определение в адрес соответствующих должностных лиц.
Вступившие в законную силу акты арбитражных судов - решения, определения, постановления арбитражных судов - обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.
Вывод: государственный контроль представляет собой систему субъектов органов государственной власти, осуществляющих контроль над объектами не находящимися в их подчинении.
Прокурорский надзор.
Среди способов обеспечения законности в государственном управлении важное место занимает прокурорский надзор, который является одной из важных составных частей, относительно самостоятельной и специфической отраслью деятельности прокуратуры. Предмет надзора, полномочия прокуроров по его осуществлению, методы и формы реагирования прокурора на факты нарушения закона регламентированы Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»[157].
Прокуратура Российской Федерации является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, и соответствием законодательству всех иных правовых актов.
Систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, межтерриториальные, военные и иные специализированные прокуратуры.
Прокурорский надзор осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. При этом для обеспечения законности в государственном управлении прокуратурой Российской Федерации осуществляются два вида надзора:
- надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Вывод: прокурорский надзор является одним из способов обеспечения законности в государственном управлении.
Административный надзор.
Административный надзор, как способ обеспечения законности представляет собой особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих важное значение для общества и государства.
Административный надзор реализуется в различных организационных и правовых формах. С этой точки зрения выделяют три его разновидности:
а) административный надзор в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например, правил пожарной безопасности;
б) административный надзор, осуществляемый в отношении определенного круга граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам, например, надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования;
в) административный надзор, осуществляемый сотрудниками Федеральной службы исполнения уголовного наказания в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест исполнения уголовного наказания.
Организационно-административный надзор представляет процесс последовательно осуществляемых этапов или стадий: предварительный - анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования; текущий - включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности; заключительный - состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденции, разработке предложений.
Правовые формы осуществления административного надзора также отличаются большой спецификой. В частности, он связан с оформлением и выдачей гражданам и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, необходимых документов (например, пропуска в пограничную зону), позволяющих им реализовать свои субъективные права в той или иной сфере государственного управления.
Административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры (например, карантин), меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные наказания. Следовательно, органы административного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции.
Таким образом, можно отметить, что административный надзор как самостоятельный вид государственной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими признаками:
- отсутствием организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;
- возможностью оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;
- невозможностью вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора;
- наличием специального объекта надзорной деятельности - норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, их исполнение физическими и юридическими лицами;
- возможностью самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам;
- строгими ограничения данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий.
К федеральным органам исполнительной власти, основной деятельностью которых является административный надзор, относятся федеральные службы, различные инспекции в федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти (ветеринарного, пожарного, рыбного, геодезического и другого надзора), а также территориальные органы надзора (например, энергетического).
Деятельность органов административного надзора направлена на соблюдение специальных норм, действующих во всех или многих отраслях и сферах управления, независимо от ведомственных границ. Цель - обеспечить безопасность граждан, общества, государства, а также надлежащее качество продукции, услуг и работ.
Вывод: административный надзор представляет собой самостоятельную деятельность должностных лиц по поддержанию законности и дисциплины в органах исполнительной власти.