· Законодательством закреплены четыре основные формы ответственности:
o дисциплинарная;
o административная;
o уголовная;
o гражданско-правовая.
Каждая из этих правовых форм ответственности применяется за совершение соответствующего правонарушения: дисциплинарного проступка, административного проступка, уголовного преступления, гражданско-правового нарушения. Понятие, виды, составы, содержание, меры ответственности предусмотрены в соответствующих отраслях законодательства: трудовом, административном, уголовном, гражданском. При этом, гражданско-правовая ответственность, наступающая в случае причинения имущественного ущерба, может быть самостоятельной или же может применяться наряду с уголовной, дисциплинарной, административной ответственностью. Иными словами, гражданско-правовая ответственность может "сопровождать" основные формы ответственности.
Дисциплинарная ответственность за совершение земельных правонарушений предусмотрена в ст. 75 Земельного кодекса. В ней речь идет о двух видах земельных правонарушений: проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, и загрязнение земель химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.
Ранее действовавший ЗК РСФСР 1991 г. не выделял в качестве самостоятельного вида ответственности за земельные правонарушения дисциплинарную ответственность. Однако возможность и основания ее применения и меры ответственности существовали в законодательстве и ранее (см. подп. 3.3.3). Субъектами дисциплинарного проступка выступают должностные лица и работники организаций. При этом Земельный кодекс не определяет порядок привлечения виновных должностных лиц или работников организации к дисциплинарной ответственности.
Согласно п. 2 ст. 75 порядок привлечения к дисциплинарной ответственности определяется трудовым законодательством, законодательством о государственной и муниципальной службе, законодательством о дисциплинарной ответственности глав администраций, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. В некоторых отраслях народного хозяйства для отдельных категорий работников действуют уставы и положения о дисциплине. Дисциплинарная ответственность глав администраций устанавливается специальным положением24.
Невыполнение или ненадлежащее выполнение работником его трудовых обязанностей, а должностным лицом - должностных является нарушением лишь в том случае, если они действовали виновно (т.е. умышленно или по неосторожности).
Основанием административной ответственности является административное правонарушение (проступок). Субъектами земельных правонарушений, за которые применяются меры административной ответственности, могут быть граждане, должностные лица и юридические лица.
В п. 1 ст. 74 Земельного кодекса, в отличие от Земельного кодекса РСФСР 1991 г., не содержится ни состав земельных правонарушений, за которые наступает административная ответственность, ни санкций, которые применяются за их совершение. Говорится, что виновные лица несут административную или уголовную ответственность за земельные правонарушения в порядке, установленном законодательством.
· Кодекс об административных правонарушениях РФ 2001 г. предусматривает штрафы за следующие виды земельных правонарушений:
o самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда;
o уничтожение межевых знаков границ земельных участков (ст. 7.2) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда;
o пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией) (ст. 7.3) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда;
o самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых (ст. 7.4) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда;
o самовольное занятие водного объекта или пользование им без разрешения (лицензии) (ст. 7.6) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда;
o повреждение гидротехнического, водохозяйственного или водоохранного сооружения, устройства или установки (ст. 7.7) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда;
o самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 7.8) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда;
o самовольное занятие участка лесного фонда или участка леса, не входящего в лесной фонд (ст. 7.9) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда;
o самовольная переуступка права пользования землей, недрами, участком лесного фонда, участком леса, не входящего в лесной фонд, или водным объектом (ст.7. 10) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда;
o нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, их территорий и зон их охраны (ст. 7.13) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда;
o проведение земляных, строительных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия (ст. 7.14) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда;
o ведение археологических разведок или раскопок без разрешения (ст. 7.15) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда с конфискацией предметов, добытых в результате раскопок; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда с конфискацией предметов, добытых в результате раскопок; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда с конфискацией предметов, добытых в результате раскопок;
o незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения (ст. 7.16) - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда;
o уничтожение или повреждение чужого имущества (ст. 7.17) - влечет наложение административного штрафа в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда;
o самовольное подключение и использование электрической, тепловой энергии, нефти или газа (ст. 7.19) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда;
o самовольное подключение к централизованным системам питьевого водоснабжения и (или) системам водоотведения городских и сельских поселений (ст. 7.20) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда.
Административная ответственность за указанные правонарушения наступает, если они не впекут за собой уголовной ответственности. При совершении земельного правонарушения, являющегося общественно опасным деянием, или "земельного" преступления к виновным применяется уголовная ответственность, предусмотренная Уголовным кодексом.
Согласно ст. 254 "Порча земли" УК РФ отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, наказываются штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительными работами на срок до двух лет. Если эти деяния совершены в зоне экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации, они наказываются ограничением или лишением свободы на срок до трех лет. Если те или иные действия повлекли по неосторожности смерть человека, предусматривается лишение свободы на срок от двух до пяти лет.
Употребляемые законодателем понятия "отравление", "загрязнение", "порча земли" представляют собой соподчиненные термины. Порча земли - это разрушение или уничтожение плодородного слоя почвы; загрязнение - привнесение в землю нехарактерных для нее физических, химических и биологических веществ, соединений, организмов; отравление - привнесение этих веществ в землю в степени, приводящей к невозможности какого-либо ее использования.
Субъект преступления - любое лицо, достигшее 16-летнего возраста и осуществляющее хозяйственную или иную деятельность, связанную с использованием, хранением и транспортировкой удобрений, ядохимикатов и иных опасных веществ.
Другой пример - ст. 170 УК РФ, которая предусматривает уголовную ответственность за регистрацию незаконных сделок с землей. Указанная статья предусматривает, что регистрация заведомо незаконных сделок с землей, искажение указанных данных Росземкадастра, умышленное занижение размеров платежей за землю, если эти действия совершены из корыстной или иной личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения, наказываются штрафом в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо обязательными работами на срок от ста двадцати до ста восьмидесяти часов. В случае получения должностным лицом взятки за совершение таких действий все содеянное квалифицируется как совокупность соответствующих преступлений по правилам ст. 17 УК РФ.
Объективную сторону в этом преступлении составляет одно из трех перечисленных действий. В результате, например, регистрации незаконной сделки по поводу земельного участка, владелец которого такую сделку не осуществлял, его право на земельный участок может быть нарушено. Владельцем участка, например, может быть признано другое лицо с утратой законным владельцем своего права на землю.
Данная статья касается только должностных лиц тех органов, на которые возложены функции по ведению государственного земельного кадастра, а также по регистрации сделок с землей. Причем должностное лицо должно использовать при совершении действий, указанных в статье, свое служебное положение и совершать эти действия умышленно (прямой умысел) при наличии корыстной или иной личной заинтересованности.
Кроме рассмотренных двух статей в УК РФ содержится ряд составов, где объектами, наряду с другими общественными отношениями, могут быть в определенной степени и отношения по поводу земли. Например, "нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ" - ст. 246. В ней говорится о нарушении правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил, если это повлекло причинение вреда здоровью человека и иные тяжкие последствия. Под иными тяжкими последствиями, по мнению Верховного суда РФ, следует понимать, например, деградацию земель25. Кроме того, следует назвать такие составы, как "умышленное уничтожение или повреждение имущества" - ст.167, предметом которого может быть и земельный участок, которому в результате данного деяния причиняется значительный ущерб; "уничтожение или повреждение имущества по неосторожности" - ст.168, при этом речь идет об уничтожении или повреждении чужого имущества в крупном размере. Уголовный кодекс содержит и некоторые другие составы, которые в определенной ситуации могут быть применены при совершении общественно опасных правонарушений по поводу земли.
Санкции уголовного и административного права применяются за земельные правонарушения на альтернативной основе, меры ответственности других отраслей права могут быть применены одновременно за одно и то же правонарушение. Поэтому согласно п. 2 ст. 74 Земельного кодекса привлечение лица, виновного в совершении земельных правонарушений, к уголовной или административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный им ущерб. Устранение допущенного земельного правонарушения - это восстановление положения, существовавшего до нарушения права на земельный участок. Приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их захламлении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, строений, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков осуществляются юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет.
Отношения, возникающие при причинении вреда земельными правонарушениями, регулируются ст. 76 Земельного кодекса РФ. В Земельном кодексе закреплена правовая формула, применяемая в гражданском законодательстве для регулирования отношений, возникающих из деликтов. Юридические лица, граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений. Ранее соответствующие положения были установлены в ст. 126 Земельного кодекса РСФСР 1991 г.
Статья 76 Земельного кодекса корреспондирует со ст.1064 ГК РФ, предусматривающей общие основания ответственности за причинение вреда.
В п. 2 ст. 75 Земельного кодекса предусмотрена обязанность лица, привлеченного к уголовной или административной ответственности за совершение земельного правонарушения, возместить причиненный нарушением вред. Согласно п. 1 ст. 62 Земельного кодекса убытки, причиненные нарушением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов, подлежат возмещению в полном объеме, в том числе упущенная выгода, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. Гражданское законодательство предусматривает при возмещении вреда взыскание убытков, которые уже понес потерпевший уже к моменту предъявления иска в суде. При возмещении же вреда, причиненного земле, речь идет о взыскании в основном будущих расходов на проведение восстановительных работ, обоснованные расчеты которых необходимо представить в суд.
В случае причинения вреда земле как природному объекту земельными правонарушениями, являющимися по характеру экологическими правонарушениями, вред подлежит возмещению согласно ст. 77-79 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".
Размер причиненного вреда исчисляется в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера-ущерба, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей природной среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
При наличии нескольких причинителей вреда взыскание производится в соответствии с долей каждого в причинении вреда.
Контрольные вопросы
1. Назовите номера и названия статей Конституции РФ, прямо относящиеся к регулированию земельных отношений.
2. Какие ограничения Конституция РФ вводит на свободу владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами?
3. В чьем ведении, согласно Коституции РФ, находится земельное законодательство?
4. Каким образом Земельный кодекс РФ определяет земельное законодательство?
5. Назовите причины вызвавшие необходимость разработки и принятия Земельного кодекса РФ 2001г.
6. Какими полномочиями в области регулирования земельных отношений наделена Федерация согласно Земельному кодексу РФ 2001г.?
7. Какими полномочиями в области регулирования земельных отношений наделены субъекты РФ согласно Земельному кодексу РФ 2001г.?
8. Какими полномочиями в области регулирования земельных отношений наделены органы местного самоуправления согласно Земельному кодексу РФ 2001г.?
9. Дайте определение земельного права.
10. Определите предмет земельного права.
11. Какие методы земельного права вам известны?
12. Каковы особенности административно-правового метода в земельном праве?
13. Какова система земельного права?
14. Каким образом и в каких случаях к регулированию земельных отношений применяется гражданское законодательство?
15. В каких случаях к регулированию земельных отношений применяются нормы административного права?
16. Какие отраслевые принципы земельного права вам известны?
17. Раскройте правовое содержание принципа приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве.
18. Что определяет принадлежность земель к той или иной категории?
19. Какие и сколько категорий земель известны земельному законодательству РФ?
20. Что понимается под земельными правоотношениями?
21. Каково содержание земельно-правовых отношений, их структура?
22. По каким основаниям осуществляется классификация земельных правоотношений?
23. Какова роль государства и его органов в регулировании земельных отношений?
24. В чьей компетенции находятся отнесение федеральных земель к категориям и их перевод из одной категории в другую?
25. В чьей компетенции находятся отнесение земель субъектов Российской Федерации к категориям и их перевод из одной категории в другую?
26. В чьей компетенции находятся отнесение земель, находящихся в муниципальной собственности, к категориям и их перевод из одной категории в другую?
27. В чьей компетенции находятся отнесение земель сельскохозяйственного назначения к категориям и их перевод из одной категории в другую?
28. В каких документах должна быть зафиксирована категория земель?
29. Какие юридические последствия влечет за собой нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую?
30. Каковы понятие и содержание права собственности на землю?
31. Понятие и содержание права частной собственности на землю?
32. Какие формы собственности на землю предусматривает российское законодательство?
33. В каких случаях у субъектов РФ возникает право собственности на землю?
34. По каким основаниям осуществляется разграничение права государственной и муниципальной собственности на землю?
35. Каковы права и обязанности собственника земли?
36. Каковы основания возникновения и прекращения права частной собственности на землю?
37. Какими правами обладают лица, пользующиеся землей на праве постоянного (бессрочного) пользования?
38. Какие ограничения в правах на землю возникают из института пожизненного наследуемого владения?
39. Каков объем прав арендатора земельного участка?
40. В каких случаях российское законодательство не допускает передачи земельных участков в аренду?
41. Раскройте понятие "публичный сервитут".
42. Чем публичный сервитут отличается от частного?
43. Какие виды публичных сервитутов вам известны?
44. Какими особенностями характеризуется право безвозмездного срочного пользования земельными участками?
45. Какие формы платы за землю вам известны?
46. Как устанавливается размер земельного налога?
47. Какие категории юридических и физических лиц освобождаются от уплаты налога на землю?
48. Раскройте содержание понятия "оценочная деятельность".
49. Как определяется кадастровая стоимость земельного участка?
50. Как определяется рыночная стоимость земельного участка?
51. Что такое "оценочные зоны"?
52. Из чего состоит земельный фонд Российской Федерации?
53. На какие виды подразделяется государственное управление земельными ресурсами?
54. Что включает в себя землеустройство?
55. Каковы задачи и действия землеустройства?
56. Какие виды работ выполняются при проведении внутригосударственного землеустройства?
57. По чьей инициативе проводится землеустройство?
58. Какие задачи выполняет государственный мониторинг земель?
59. Кто уполномочен вести государственный мониторинг земель?
60. В чем заключаются задачи и цели государственного земельного контроля?
61. Каковы основные функции государственного земельного контроля?
62. Кто уполномочен осуществлять государственный земельный контроль?
63. Какие виды земельного контроля вам известны?
64. Что представляет собой государственный земельный кадастр?
65. Для чего ведется государственный земельный кадастр?
66. Что относится к основным документам государственного земельного кадатстра?
67. Что относится к вспомогательным документам государственного земельного кадатстра?
68. Что относится к производным документам государственного земельного кадатстра?
69. Какие формы ответственности за земельные правонарушения закреплены в российском законодательстве?
70. Может ли гражданско-правовая ответственность наступать одновременно с иными видами ответственности?
71. Определите понятие "земельное правонарушение".
72. Назовите составы правонарушений, за которые, в соответствии с Земельным кодексом, предусмотрена дисциплинарная ответственность.
73. За какие виды правонарушений российское законодательство предусматривает административные штрафы?
74. За какие виды правонарушений российское законодательство предусматривает уголовное наказание?
75. Определите круг субъектов административной и уголовной ответственности за земельные правонарушения.
Темы рефератов
1. Земельное законодательство: современное состояние, тенденции развития.
2. Возникновение, ограничение, изменение и прекращение прав на землю.
3. Понятие и структура экономического механизма в сфере использования и охраны земель.
4. Платность землепользования.
5. Разрешение земельных споров.
6. Принципы земельного права и земельной политики РФ.
7. Понятие, состав и виды земельных правонарушений.
8. Уголовная ответственность за земельные правонарушения.
9. Административная ответственность за земельные правонарушения.
10. Понятие, принципы и содержание государственного земельного кадастра.
11. Понятие, задачи и виды мониторинга земель.
12. Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут).
Нормативные акты и правовая литература
1. Дзюба Н.В.; Карпенко Ю.В. Земельный фонд Российской Федерации: Учеб. пособие - СПб.: ИПК "Комбат", 1999.
2. Земельное право/отв. ред. Улюкаев В.Х. - М.: Былина, 2002.
3. Земельное право/отв. ред. Боголюбов С.А. - М.: Норма, 2000.
4. Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Юристь, 1999.
5. Крассов О.И. Земельное право: Учеб. для студентов вузов. - М.: Юристъ, 2000.