Одним из важных условий эффективности закона является овладение всеми современными приемами создания норм права, заключенных в различных НПА. Система определенных требований, предъявляемых к процессу создания законов и подзаконных актов, вырабатывались в течение веков различными государствами и концентрированно формулируются в такой отрасли юридического знания, которая именуется законодательной техникой.
Требования законодательной техники закрепляются в нормативных правовых актах или же могут существовать в виде обычаев, научно-методических рекомендаций.
Как правило, требования юридической техники регламентируются в основном в специальных законах и подзаконных нормативных правовых актах. В обобщенном виде такие требования содержатся в Законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года № 213-1 (с последующими изменениями, а также в Законе «О парламенте Республики Казахстан» и статусе его депутатов от 16 октября 1995 года № 2529 (с последующими изменениями).
Также правила юридической техники содержатся в регламентах Палат Парламента и инструкциях по делопроизводству и документационному обеспечению.
Надо сказать, что в конце XIX - начале XX века ученые - юристы уделяли большое внимание вопросам законодательной техники, рассматривая ее как один из классических элементов права.
Вспомним книгу Р. Иеринга "Юридическая техника", изданную в Санкт - Петербурге в 1905 г. и являющуюся частью более крупного труда о римском праве 1883 г. По мнению ученого, "то, что должно каждого профана убедить в его невежестве... составляет юридический метод... он именно и создает юриста".
В субъективном смысле "техника" означает юридическое искусство отделки правового материала, в объективном - механизм права. Французский профессор Фр. Шеж посвятил в 1905 г. большую статью о законодательной технике в современных гражданско - правовых кодификациях. Поводом стало завершение в 1896 г. обработки германского Гражданского кодекса.
Полезен и весьма поучителен зарубежный опыт законодательной техники. Во многих европейских странах много лет устойчиво применяются правила, касающиеся не только способов оформления законодательных текстов, но и подготовки их с точки зрения правильного выбора предмета регулирования и формы акта. Соответствующие требования получили общеобязательное признание.
Так, 10 июня 1991 года федеральный министр юстиции Германии утвердил "Справочник по вопросам соответствия законов и постановлений действующему праву и их единообразного оформления".
В рекомендациях даны характеристики критериев определения предмета регулирования, понятия, основных и вспомогательных средств, формулировок правовых предписаний, порядка составления первичного закона и изменительного закона, правовых постановлений и обнародования новых редакций законов.
В Польше, Франции, Чехии, Венгрии действуют технико - юридические правила, содержащиеся либо в регламентах парламентов, либо в специальных документах правительств и министерств юстиции.
Своеобразной унификации в данной сфере способствуют рекомендации Европейской Ассоциации содействия законодательству, глоссарии Совета Европы по вопросам местного самоуправления и др.
Законодательная техника - это система правил, предназначенных и используемых для познавательно - логического и нормативно - структурного формирования правового материала и подготовки текста закона. В таком определении можно выделить шесть взаимосвязанных элементов: познавательно - юридический, нормативно - структурный, логический, языковый, документально - технический, процедурный.
Каждый из элементов содержит набор требований - правил, которые следует строго соблюдать. Их применение с учетом этапов движения законопроекта должно быть последовательным и взаимосвязанным.
Познавательный элемент означает определение предмета законодательного регулирования, выбор и анализ процессов, явлений и отношений, которые могут быть объектом законодательного воздействия. Оправданно исходить из следующего круга законодательно регулируемых отношений:
- высокая социальная значимость их для общества, государства и гражданина; б) стабильность; в) первично - нормативное регулирование;
- предопределенность конституций;
- правомочность субъекта законодательной деятельности.
С этими составляющими связан и правильный выбор формы правового акта, с учетом его места в правовой системе и классификационных признаков как официальных, так и доктринальных[16].
Законодательная техника - это основанные на практике правотворчества, и научно обоснованные средства, правила и приемы подготовки совершенных по форме, структуре, стилю изложения законодательных актов, обеспечивающих наиболее полное и точное соответствие формы нормативных предложений их содержанию.
Другими словами, законодательная техника — это техника подготовки высококачественного в юридическом отношении проекта закона. В этом смысле законодательная техника представляет собой применение апробированной практикой, научно-обоснованной системы правил и приемов наиболее рационального конструирования закона соответственно его природе и назначению.
Как считают отдельные авторы, более широким по своему значению понятием является понятие юридической техники — совокупности средств, приемов и правил, которые используются для создания и оформления как нормативных правовых, так и правоприменительных, интерпретационных и иных юридических актов.
То есть, в зависимости от видов юридической деятельности можно различать и виды законодательной техники.
Так, применительно к правотворческой деятельности следует говорить о законодательной (законотворческой, правотворческой, нормотворческой) технике.
Законодательная техника как система определенных требований содержит:
- правила построения и оформления правовых актов;
- приемы и средства формулирования норм права и иных нормативных предписаний;
- язык и стиль правового акта;
- правила обнародования (промульгации) и систематизации
актов.
Другой же вид юридической техники, правоприменительная техника, включает в себя:
- правила оформления и построения правоприменительных актов, способы легализации документов;
- способы и приемы толкования юридических норм и актов;
- способы разрешения коллизий в праве и преодоления пробельности;
- способы процедурно - процессуального оформления юридической практики.
Условно законодательная техника разграничивается на:
- технику изложения воли законодателя;
- технику ее документального оформления.
Таким образом, следует согласиться с мнением, что понятие юридическая техника шире, нежели законодательная техника, т.к. последняя содержит лишь приемы и правила принятия законов и иных НПА. Тогда как юридическая техника предполагает также правила систематизации законодательства, правила оформления правоприменительных актов и т.д. Но чаще всего законодательная и юридическая техника рассматриваются в литературе как синонимы.
Понятно, что законодательная техника не ограничивается техникой составления законопроекта. Она пронизывает все этапы законотворчества, а также обеспечивает деятельность по упорядочению законодательства. Поэтому мы будем употреблять утвердившееся понимание законодательной техники. При этом согласимся, что законодательная техника как техника работы с (нормативными) правовыми актами — наиболее разработанный, сформировавшийся вид (раздел) юридической техники, обозначаемый традиционным, общеупотребительным термином
Культура (качество, совершенство) законодательной техники является свидетельством и показателем общей и профессиональной правовой культуры общества. Уровнем законодательной техники в значительной мере обусловлено качество законов, а через это и состояние законности в стране, эффективность действия права, степень гарантированности прав и свобод граждан.
Следование принципам и правилам законодательной техники позволяет сформулировать и оформить правовые нормы таким образом, что при этом воля законодателя (в идеале оно должна соответствовать общей воле — всеобщему интересу) адекватно отображена в нормах, а ее истинный смысл не расходится с текстуальными формулировками. Оснащенность арсеналом средств законодательной техники исключает двусмысленность, неясность, таких формулировок, обеспечивает их доступность и признание.
Соответственно тому инструментарию, который специфичен для законодательной техники, в ее содержании следует выделять такие компоненты, как выбор внешней формы правовых норм; выбор способов правового регулирования; технические средства; технические приемы другие составляющие.
Элементом законодательной техники является нормативная структуризация текста закона. Имеется в виду четкая последовательность операций. К ним следует отнести действия по выработке композиции акта, установлению его составных частей, формулированию названий (заголовков) правовых предписаний (норм), использованию отсылок и других норм "юридических связок", определению способов и порядка вступления акта в силу, отмены и изменения других правовых актов. Поясним сказанное более подробно.
С учетом многолетней практики и научных разработок можно рекомендовать следующие правила для выработки структуры закона: выделять в законе в качестве его составных частей заголовок, преамбулу, нормативные предписания, заключительные и переходные положения. Это могут быть главы и статьи; разделы, главы и статьи; части, разделы, главы и статьи. Подобное членение предопределяется объемом нормативного материала, но при условии того, что первичной клеткой служит правовая норма.
Поскольку содержанием статей нормативного акта являются нормы права различных отраслей, то в содержании нормы закладывается много информации, она призвана служить организации правовой материи для регулирования отношений, отличающихся определенной спецификой.
Здесь обязательными требованиями, являются:
- нормативное построение, выражающееся в структурной организации правовых предписаний (гипотеза, диспозиция, санкция), в употреблении их различных разновидностей (регулятивных, охранительных) и т. д.;
- юридическая конструкция - типовая модель, отражающая юридическое состояние структурно организованного явления правовой жизни.
Другими словами, содержание юридической конструкции складывается из выстроенных в определенную структуру средств и способов правового воздействия, которые лишь в своем системно логическом взаимодействии обеспечивают достижение желаемого результата. Необходимые правовые средства выстраиваются в ней, словно атомы в молекуле, в особой последовательности и взаимосвязи, в логически завершенную цепь.
Среди приемов изложения правовых предписаний наибольшее распространение получили абстрактный и казуистический, а также прямой, отсылочный и бланкетный.
Весьма важен в законодательстве вопрос об отсылках. С их помощью обеспечиваются системные связи между нормами и актами. На практике, к сожалению, допускается немало ошибок в определении видов отсылок.
Допустимы отсылки к нормам закона, когда нужно обеспечить связь между его общими и конкретными, специальными положениями. Отсылки к правовым актам более высокой юридической силы оправданы тогда, когда надо выявить правообразующий источник данного закона. Возможны отсылки к международным актам, ратифицированным и одобренным Россией и накладывающим на нее обязательства, требующие для их исполнения принятия внутригосударственных актов. Отсылки к актам низшей юридической силы оправданы тогда, когда необходимо удлинить "правовую связь" и определить основания для издания нового закона или дать поручение принять подзаконный акт.
По своему объему отсылки могут быть сделаны к конкретному закону в целом либо его части, к закону в широком смысле, к законодательству. Они касаются как действующих, так и предполагаемых правовых актов. Причем во всех случаях нужно соблюдать меру, не допуская ошибок в выборе их видов, а также избыточности, игнорирования или недооценки.
Очень важно помнить о том, что юридическая конструкция становится работоспособной, если в ее содержании субъективные права участников будущего правоотношения сбалансированы юридическими обязанностями и гарантированы возможностью применения адекватной юридической ответственности.
Техника документального оформления
Техника документального оформления предполагает структурную организацию юридического текста и оформление официальных реквизитов. Для этого предложения объединяются в логически связанные абзацы, части статей, статьи, параграфы, главы, разделы и части. Целью такой структурной рубрикации нормативно-правового акта является придание ему композиционной завершенности и четкости, что позволяет быстро ориентироваться в содержании. Этому в определенной степени способствуют и преамбулы крупных нормативных актов. В них сформулированы основные цели и задачи принятия акта, разъясняется его специфика.
Следует обратить внимание на специфику юридико - технологических приемов в разных отраслях законодательства. Их различение обусловлено неодинаковым объектом и методами правового регулирования.
К примеру, в конституционном законодательстве больше применяется норм - дефиниций, норм - целей и норм - принципов, а сами нормы нередко состоят лишь из диспозиций. В гражданском и уголовном законодательстве традиционной является строгая и детальная структуризация институтов и норм.
Официальный характер юридического акта подтверждается выделением определенных реквизитов: наименования акта, его заглавия, даты принятия и введения в действие, порядкового номера, подписей, печати.
Вывод, который мы можем сделать, состоит в том, что стремительное и масштабное развитие правовой сферы общества приводит к резкому увеличению объема нормативно - правового массива. С законом повседневно соприкасаются граждане и их объединения, государственные органы и хозяйствующие субъекты.
Однако качество законов остается невысоким и в немалой степени - из-за явной недооценки роли законодательной техники. В результате в процессе законотворчества и правоприменения возникает много юридических коллизий, которые могли бы быть предотвращены. Но подавляющее большинство государственных служащих, депутатов, специалистов и экспертов по-прежнему не владеют приемами законодательной техники, и их этому не обучают. Впрочем, и сама технология выработки законов требует сегодня серьезного обновления.
Недаром в современной литературе по теории права законодательная техника традиционно рассматривается в контексте правотворчества в качестве одного из его элементов. В целом законодательная техника признается важным фактором оптимизации и эффективности законодательства.
Лекция 13. Язык закона
Законодательная техника включает и такой элемент, как язык закона. Речь идет о более широком явлении языка права как особого логико - лексического строя речи. Данная проблема получила разработку в юридической литературе. Это - понимание юридического языка как специфического, слова в котором образуют предложения, составляющие емкие юридические формулы. Краткость, концентрированность, однозначность, простота понимания - важнейшие требования к такого рода языку. С другой стороны, следует строго соблюдать "языковые запреты" - избегать метафор и образных выражений, архаизмов и диалектизмов, иностранных слов и терминов, упрощений и условных словосочетаний. Предписания лучше выражать посредством долженствующе - предписывающего и констатирующе - предписывающего способов.
Культура законотворческой деятельности предполагает логическую последовательность изложения текста закона, строго выдержанный профессиональный стиль и язык закона и вместе с тем его простоту, доступность самым обычным людям. Нарушение логики закона, неточность его формулировок, неопределенность использования терминов порождают необходимость в его толковании и разъяснении, ведут к искажению смысла закона и злоупотреблениям.
Текст закона не может быть незаконченным, оставляющим возможность его произвольного « дополнения» или «расширения». Другими особенностями стиля и языка закона являются его директивность и официальность. В директивности стиля закона воплощена и его официальность, закрепляющая суверенную волю государства.
Основным объектом законодательной техники является текст правовых актов, информационное воплощение юридических предписаний. При их принятии важно учитывать, чтобы содержание таких предписаний (дух) и форма (буква) соответствовали друг другу, чтобы не было неясности, двусмысленности. Законодательная техника призвана структурировать правовой материал, совершенствовать язык правовых актов, делать его более понятным, точным и грамотным. Во многом именно уровень законодательной техники символизирует собой определенный уровень правовой культуры конкретного общества.
Техника изложения воли законодателя предполагает соблюдение синтаксических, стилистических, лингвистических и терминологических правил. Это связано с тем, что основным, господствующим способом выражения юридических норм является письменная речь.
Исходной единицей текста, состоящей из отдельных слов и словосочетаний, является предложение. Именно предложение способно выразить законченную мысль. Его конструкция не должна быть ни излишне сложной (перегруженной причастными и деепричастными оборотами, сложноподчиненными предложениями и т. д., затрудняющими восприятие воли законодателя), ни искусственно упрощенной. Все члены предложения должны быть согласованы между собой.
Текст юридического акта должен отличаться простотой стиля, четкостью и краткостью формулировок, наличием устойчивых словосочетаний («если иное не предусмотрено...», «в порядке, установленном...» и т. д.). Язык текста должен соответствовать устанавливаемому методу воздействия на адресата, что предполагает уместное использование обязываний, дозволений и запретов.
Для юридических актов характерны директивность и официальность стиля. Поэтому язык и стиль нормативных, интерпретационных, правоприменительных и иных юридических актов не должен отличаться друг от друга.
При изложении правовых предписаний используются три вида терминов: общеупотребительные, специально-технические и специально-юридические. Однако, несмотря на это разнообразие, вся терминология должна быть ясной адресату, общепризнанной, однозначной, устойчивой, апробированной и адекватно отражающей определенные понятия. В отличие от общеупотребительных выражений, терминам должна быть присуща ограниченная смысловая специализация, договорная однозначность и семантическая точность.
В рамках концепции закона важен "набор понятий", которые предполагается использовать. Это, прежде всего, научно - юридические понятия, выработанные правовой наукой и необходимые для правильного построения закона. Их недооценка и игнорирование ведут к ошибкам и юридическим противоречиям.
Далее, следует правильно применять конституционные понятия, не допуская произвольных отступлений от них [17].
Таким образом, язык закона - единственный способ выражения мысли законодателя, а правотворческое мышление лежит в основе законодательной деятельности. Язык является основным средством формулирования правовой нормы. Ни одна правовая норма как результат правового мышления не может быть сконструирована без конкретной системы понятий, которые придают правовой норме логический смысл, обусловливают ее логическое движение в практическом применении.
Система государственных требований к языку закона является существенной гарантией его качества. Язык нормативного акта должен быть понятен и общеупотребителен, в то же время ему необходимо быть четким, и ясным, кратким. Логичность текста закона - общее требование для процесса нормотворчества достигается через ясность языка закона. Он должен быть настолько прост, чтобы каждый гражданин мог бы точно и правильно понять права и обязанности, которые порождает для него правовая норма, общий смысл правового предписания, и иметь четкую установку на его выполнение. Но здесь возникает опасность излишнего упрощения правового языка, которая может привести к его вульгаризации, стать помехой правильного словесного выражения некоторых тонкостей законодательной регламентации. Доступность языка закона можно выразить через два основных критерия:
I. Каждый должен точно и правильно понимать свои права и обязанности, которые порождает закон.
2. Каждый должен понять общий смысл юридического предписания в связи с его предназначением в системе социальных норм.
Лаконизм - еще одно основное требование к языку законодателя. Закон должен иметь строгое нормативное содержание, т.к. его цель - разработка нормативных предписаний, определяющих поведение людей. Юридический язык не терпит словесных повторений, усложненных оборотов, излишних эпитетов. Но лаконизм предписания не должен идти в разрез с полнотой отражения государственной воли, что достигается через использование понятийного (терминологического) аппарата.
Требование точности языка заключается в наиболее полном и правильном, отражении сути правового предписания. Точность предполагает стилистическую и грамматическую верность юридического языка, правильное употребление слов и связь между ними.
Для наиболее четкого представления о совершенном юридическом языке, следует обратиться к дефиниции самих правовых определений, составляющих его основу. Правовые определения должны адекватно отражать сущность определяемого явления.
Это обусловливает ценность такого логического приема как обобщение под нормативно-правовым углом зрения. Сложность заключается в том, что абсолютно все признаки изучаемого явления охватить, как правило, не возможно, а вырабатываемое правовое определение должно быть правильным, т.е. не расходиться с объективной действительностью, отражать ее оптимально и полно.
К сожалению, правовые определения в действующем законодательстве не всегда отличаются научным совершенством. Имеются, в частности, определения логически непоследовательные, недостаточно полно или неверно отражающие сущность того или иного явления.
Необходимость в правовых понятиях не вызывает сомнений, несмотря на трудности их понимания для неспециалистов. Поэтому не следует излишне перегружать тест закона правовыми понятиями, если они легко заменяемы, не искажают сути и смысла закона. Нельзя не учитывать того обстоятельства, что правовые понятия лишь средство законодательной техники, с помощью которых выражаются предписания закона. Поэтому задача законодателя – добиться максимальной точности и доступности для понимания предписаний закона всеми, к кому они обращены.
В то же время простота изложения закона не должна осуществляться за счет его полноты и точности. Закон нередко регулирует сложные общественные отношения, возникающие в результате осуществления политических и правовых реформ, а также в случаях, когда в законодательную базу включаются международные обязательства, и,следовательно, появляются новые понятия и термины. Одним словом, профессионализация законодательного процесса обусловлена многообразием и все возрастающей сложностью социальных связей.
В законе часто используются определения юридических понятий, они излагаются либо в общей части кодекса, либо в общих положениях закона, что очень правильно. При этом правовые понятия и раскрывающие их определения должны базироваться на определенном консенсусе. Слова и выражения, имеющие юридическое значение, должны использоваться в одном и том же смысле во всех правовых актах.
В сфере правовых отношений разногласия при определении понятий не допустимы, это подорвало бы все критерии законности формулирования и применения правовых норм, что приобретает особенно важное значение на современном этапе реформирования правовой системы, когда появляется множество новых юридических понятий, возрождаются старые забытые термины. Однако это не означает, что все правовые понятия должны быть закреплены законодательно. Определенные правовые термины, имеющие основополагающее значение давно устоялись и содержатся во всех учебниках. То есть, многие правовые понятия могут успешно функционировать на базе общепринятых определений, содержащихся в квалифицированных научных комментариях, теоретических трудах юристов - ученых.
Гораздо серьезнее обстоят дела при переводе текстов законодательных актов на государственный (казахский) язык. Не секрет, что практически все законы и другие НПА пишутся на русском языке и затем переводятся.
В создавшейся ситуации налицо необходимость создания серьезного терминологического словаря законодательства как на государственном, так и на русском языке.
Кстати, такой первый опыт уже есть. Терминологический словарь-справочник законодательства Республики Казахстан на русском языке издавался в г. Астана в 1998 году.[18] Его составителями являются кандидат юридических наук Идрисов К.З. и Исаева В.С., работавшие в тот период в аппарате Парламента Республики Казахстан.
Нередко законы используют слишком много специальных юридических понятий без расширенного определения. Поэтому важно определиться с техническими приемами изложения легальных определений в законах. В практике применения законов часто возникают трудности из-за определения терминов, имеющих юридическое значение, таких, как «многодетная семья», иждивенцы», родственники», «члены семьи» и т.д.
Существует мнение, что законодательным определениям должны подвергаться в обязательном порядке все правовые понятия ключевого значения, т.е. понятия, с помощью которых постигается как общий целевой смысл конкретной законодательной акции, так и оперативный смысл ее логических составных.
Общие правовые понятия должны быть достаточно абстрактны и вместе с тем достаточно конкретны. Самыми общими выступают конституционные понятия обще родового значения ("суверенитет", "право нации на самоопределение", "собственность", "свобод слова" и т.д), менее общими - межотраслевые понятия, за которыми следуют отраслевые, в какой-то мере частные понятия. Еще одно необходимое требование к правовым определениям - они должны быть дискурсивными, т.е. находящимся в общем логическом "сцеплении" с предшествующими общепризнанными определениями.
Все правовые понятия, так или иначе, взаимосвязаны. Одни понятия могут сравниваться по смысловому значению, другие, определенным образом пересекаться, третьи - соподчиняться и т.д.
Каждое понятие находится в непрерывном логическом движении, что обусловлено смысловым уточнением, изменением. Задача заключается в том, чтобы, в соответствии с поставленной целью найти такое определение, которое последовательно отражало бы самые существенные признаки того или иного явления и, следовательно, гарантировало надежное пользование им в правоприменительном процессе.
В настоящее время в законодательстве в правило вошло употребление слов "как правило", "с учетом того", "обычно", "соответствующий "и д.р.
Эти выражения, встроенные в правовой контекст, еще до применения законодательного акта заранее открывают широкие возможности для его нарушения либо неверного толкования.
Вместо широкого перечисления исключений, необходимость которых может быть вполне обоснованной, открывается простор субъективному толкованию закона. Естественно, что для оценки ясности законодательного акта нет определенных критериев. В ряде случаев этот вопрос решается органом или лицом, которые будут применять закон, но от законодателя во многом зависит предел этого субъективного понимания закона, возможность его ситуативного толкования правоприменителем. Представляется, что посредством легальных дефиниций необходимо предельно четко и ясно изложить требования нормативного акта, что во многом предопределит его дальнейшую жизнь.
Одним словом, речь о том, что для достижения точности законодательного текса необходимо пользоваться правилами законодательной техники, касающимися языка закона, пользоваться терминами, имеющими строго определенное значение.