I. Общая характеристика органов местного самоуправления.
II. Обязательные органы местного самоуправления.
III. Принципиальные изменения в организационных основах местного самоуправления.
I. Местное самоуправление может осуществляться в 2 формах: непосредственно населением и через органы самоуправления. Идею местного самоуправления очень часто связывают с непосредственным участием населения, которое является залогом эффективности муниципальной власти. Нет смысла отрицать значимость участия населения в решении вопросов местного значения, но при этом следует заметить, что в настоящее время основное бремя реализации властных полномочий ложиться на муниципальные органы.
Нельзя не согласиться с А.А. Сергеевым, который отмечает, что, несмотря на закрепление местного самоуправления как деятельность населения по решению вопросов местного значения на практике местное самоуправление оказалось деятельностью муниципальных органов, не отличающихся по степени своей легитимности от государственных органов.[115]
Органы местного самоуправления – это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий.
Становление местного самоуправления в 90-е годы проходило на основе прежне действующей «советской» системы местного управления. Структура органов местного самоуправления во многих муниципальных образованиях, по сути, была скопирована с «советской» модели. К 1997 году на территории всех субъектов РФ была сформирована система муниципальных органов, в которую вошли: представительный орган местного самоуправления, администрация муниципального образования и глава муниципального образования (или администрации муниципального образования).
Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 года в статье 14 закрепил в качестве органов местного самоуправления представительный орган и иные органы местного самоуправления. По существу федеральный закон предоставил субъектам РФ и муниципальным образованиям самостоятельно определять систему органов местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года расширил перечень обязательных органов местного самоуправления, в него вошли: представительный орган, глава муниципального образования и местная администрация (ст.34.2.). Также закон 2003 года предусматривает и так называемые иные органы, к которым относятся контрольный орган, избирательная комиссия муниципального образования и др.
Таким образом, ФЗ 2003 г. закрепил муниципальные органы, которые фактически уже давно функционируют. Несмотря на это обстоятельство, расширение перечня так называемых обязательных органов вызвало критику в научной литературе,[116] которую связывают со статьей 131 Конституции РФ.
Согласно 131 статьи Конституции Российской Федерации, структура органов местного самоуправления определяется самостоятельно населением.
«Конституция указывает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Причем под структурой органов можно понимать как совокупность местных органов, так и внутреннее устройство каждого из этих органов. Закон 2003г. содержит перечень органов, поэтому местное сообщество решает вопрос о наличии иных органов и их внутреннего строения.
По поводу составных элементов системы органов местного самоуправления имеются различные точки зрения. Так, В. И. Фадеев полагает, что данная система включает в себя выборные и иные органы местного самоуправления, формируемые другим (не выборным) путем. К выборным органам ученый относит выборныхдолжностныхлиц[117]. Е.С. Шугрина в систему органов местного самоуправления включает главу муниципального образования, представительный и исполнительный орган[118], А.И. Коваленко – формы непосредственной демократии, т.е. собрания исходы граждан.
В систему органов местного самоуправления также включают, органы территориального общественного самоуправления, которые формируются населением для решения задач местного значения: советы, комитеты и др.[119]
II.Представительный орган – это выборный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, имеющие юридическую силу на территории муниципального образования.
Представительные органы местного самоуправления формируются населением муниципального образования путем выборов. Правовое регулирование избирательных прав граждан, порядок подготовки и проведения муниципальных выборов, а также перечень выборных органов и должностных лиц местного самоуправления осуществляются на основе Конституции РФ, федерального законодательства, законов субъектов Федерации.
Выборы депутатов представительных органов местного самоуправления осуществляются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Дату выборов назначает представительный орган местного самоуправления, а в случае его отсутствия – глава муниципального образования (глава местной администрации), не позднее, чем за два месяца до дня голосования. Финансирование муниципальных выборов осуществляется за счет местного бюджета. Полномочия депутата, члена выборного органа начинаютсясо дня его избрания и прекращаются с начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва. Депутаты осуществляют свои полномочия на постоянной основе или на общественных началах. Численность депутатов представительного органа с 2006 года напрямую завить от численности проживающего населения.
Представительный орган местного самоуправления может имеет структуру – комитеты и комиссии. Структура представительного органа устанавливается, как правило, уставом муниципального образования.
Представительные органы наделены исключительной компетенцией, содержание которой подчеркивает особенность их статуса по сравнению с остальными органами и должностными лицами местного самоуправления. В исключительном ведении представительного органа находятся:
1. принятие общеобязательных правил; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
2. разработка планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
3. установление местных налогов и сборов;
4. определение порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
5. контроль над деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Кроме того, закон 2003года расширил перечень исключительных полномочий представительного органа, включив следующие вопросы:
1. принятия устава муниципального образования;
2. определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
3. определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.
Перечень полномочий может быть расширен уставом муниципального образования.
Глава муниципального образования (администрации) формирует местную администрацию. Для организации работы администрации создаютсяструктурные подразделения: комитеты, департаменты, управления, отделы и др., перечень которых определяется с учетом особенностей муниципального образования.
Глава муниципального образования –должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления, наделенное соответствующими полномочиями.
Глава муниципального образования подотчетен как населению, так и представительному органу. Его полномочия начинаются со дня вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность нового главы муниципального образования.
Глава может избираться или населением на основе всеобщего равного тайного голосования, либо представительным органом из числа депутатов. Закон 2003г. также предусматривает возможность работы главы по трудовому договору. Способ избрания (или назначения зависит от устава муниципального образования).
III. Кроме дополнения перечня муниципальных органов можно выделить и другие существенные изменения. Статья 35 федерального закона регулирует численный состав представительного органа, который будет зависеть от численности проживающего населения.
Глава муниципального образования, согласно новому закону, не может одновременно возглавлять представительный орган и администрацию (кроме муниципальных образований с численностью менее 1000 жителей, пользующихся активным избирательным правом). Такой подход позволяет реализовать принцип разделения властей на местном уровне. Конституция РФ закрепляет принцип разделения властей только в отношении государственной власти (статья 10). Согласно 12 статьи Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, поэтому законодатель не связывает напрямую принцип разделения властей с муниципальной властью.
Наряду с ограничением занимать одновременно две должности, можно выделить и усиление положения главы. Например, оба закона (и 1995года, и 2003года) предусматривают возможность отзыва главы муниципального образования населением. Основанием для отзыва главы, согласно федеральному закону 1995 года была утрата доверия перед населением (статья 48). Закон 2003 года содержит иное основание отзыва противоправное решение или действие (бездействие) подтвержденное в судебном порядке. Следовательно, без судебного решения отзыв невозможен (статья 24 часть 2). Устав муниципального образования может конкретизировать это основание. Конкретизировать необходимо вопрос о том, о какие именно противоправные решения или действия (бездействия) могут стать основаниями отзыва. Если в качестве оснований закрепить решения или действия (бездействия) связанные с выполнением должностных обязанностей, то встает вопрос: «есть ли необходимость отзыва при наличии судебного решения?».
Структура органов местного самоуправления по-прежнему закрепляется в уставе муниципального образования. Указанный федеральный закон решает существовавшую раннее проблему, связанную с взаимосвязью принятия устава муниципального образования и закреплением организационных основ муниципального образования.
Согласно пункту 4 части 1 статьи 8 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995г. устав муниципального образования определяет структуру и порядок формирования муниципальных органов, в том числе и представительного органа. Хотя представительный орган и закрепляется как обязательный, в данном законе не содержится положений, регулирующих численность представительного органа и срок полномочий. Эти вопросы должны закрепляться в уставе, определение численности и срока полномочий является обязательным условием для проведения муниципальных выборов. Появление устава муниципального образования, в свою очередь, неразрывно было связано с наличием представительного органа. Во-первых, согласно части 2 статьи 8 устав принимается представительным органом или путем референдума. Решение о проведении референдума принимается представительным органом (статья 22, рассматриваемого закона). Во- вторых, в регистрационный орган устав представляется представительным органом.[120] Исходя из всего вышесказанного, встает вопрос о том, что же должно появиться раньше представительный орган, который примет устав, или устав муниципального образования, закрепляющий численность и срок полномочий представительного органа. На практике сначала появлялись муниципальные органы, а потом уже были приняты уставы муниципальных образований. Закон 2003 года предусматривает возможность формирования и функционирования муниципальных органов до принятия устава.
Научный интерес вызывает контрольный орган муниципального образования, который является нововведением в системе местных органов. Контрольный орган муниципального органа предусматривается для осуществления контрольных полномочий в сфере местного бюджета, а также в сфере управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования. Контрольный орган муниципального образования необходим. Становления рыночной экономики и процесс приватизации муниципальной собственности требует жесткого контроля в сфере управления собственностью, а поскольку местное самоуправление является самостоятельным уровнем власти, поэтому эта задача не может быть возложена на государственные органы. Специфический круг полномочий контрольного органа позволяет отнести рассматриваемый орган к специальным узконаправленным органам. Такие полномочия требуют определенных знаний и навыков от должностных лиц.
Часть 2 статьи 38 данного закона предусматривает два способа формирования контрольного органа: во-первых, на муниципальных выборах, во-вторых, представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Муниципальные выборы, согласно статьи 23, указанного закона, проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Избирательное законодательство не предусматривает ограничений в отношении кандидатов на выборные должности связанных с образованием или опытом работы кандидата, поэтому при использовании первого способа формирования контрольного органа принцип профессионализма не будет распространяться на должностных лиц. Следовательно, использование такого способа на практики сведет на нет основное назначение контрольного органа, поскольку должностные лица не будут обладать необходимым уровнем квалификации. Второй способ формирования – представительным органом муниципального образования, не конкретизирован в федеральном законе.
Теоретически возможна два варианта формирования контрольного органа представительным органом. Во-первых, путем избрания из депутатов представительного органа. Такой способ является более дешевым по сравнению с муниципальными выборами, но имеет тот же недостаток – отсутствие учета профессионализма. Во-вторых, на основе конкурсного отбора, который будет проводиться представительным органом. В таком случае представительный орган может предложить требования связанные с учетом профессионального уровня. Выбор способа формирования контрольного органа остается за муниципальным образованием. Также устав муниципального образования должен закрепить срок полномочий контрольного органа. Если устав муниципального образования закрепит избрание контрольного органа посредством муниципальных органов, то его целесообразней будет связать со сроком полномочий других выборных органов или должностных лиц. При таком подходе можно будет совмещать выборы в экономии средств. При формировании контрольного органа представительным органом, срок полномочий будет приравниваться к сроку полномочий депутатов представительного органа.
Вопросы для самоконтроля
1. Какие органы являются обязательными и почему?
2. Выделите проблемные вопросы формирования органов местного самоуправления?