Третий этап становления бюджетного федерализма в России начался в августе 2001 г., когда была принята новая правительственная программа развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г. (одобрена постановлением Правительства РФ № 584 от 15 августа 2001 г.). Необходимость принятия такой программы диктовалась, прежде всего, тем, что бюджеты субъектов Российской Федерации, и особенно местные бюджеты, были перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования, так называемыми нефинансируемыми мандатами. Это, наряду с зависимостью ресурсной наполняемости региональных и местных бюджетов от федеральных налогов, подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.
Соответственно основной целью программы являлось формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.
На начальном этапе реализации программы предполагалось решить задачу формирования новой системы оказания финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российский Федерации. Эта система финансовой помощи бюджетам других уровней по замыслу разработчиков программы должна была быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, чтобы гарантировать равный доступ граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном и местном уровнях рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики.
Становилось все более очевидным, что региональные различия в России не могут быть нивелированы только путем оказания финансовой помощи из федерального бюджета, потребовалась более серьезная предварительная проработка проблем, связанных с «перегруженностью» федерального и региональных бюджетов нефинансируемыми социальными мандатами.
С этой целью в 2002 г. была создана комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
По результатам работы этой комиссии были определены основные направления реформирования федеративных отношений в бюджетной сфере, ориентированные на решение задачи распределения бюджетных полномочий.
Таким образом, в 2003 г. сформировалось практически новое направление бюджетной реформы, главной задачей которого являлась оптимизация расходных обязательств федерального бюджета и реструктуризация децентрализуемых федеральных мандатов. Реализация этого направления проводится в три этапа.
В рамках этого направления в 2003 г. были приняты внесенные Президентом Российской Федерации Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Они определили структуру и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, принципы их финансового обеспечения, новую территориальную организацию местного самоуправления.
Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает организационно-правовые и экономические основы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Данным законом вносятся изменения и дополнения с учетом практики применения указанного Федерального закона и Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», обеспечивающие согласованность и системность законодательных норм, касающихся статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации; включается новая глава, которой регулируются полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их взаимоотношения с федеральными органами.
Предусматриваются два типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на основании критерия финансового обеспечения их осуществления:
Собственные полномочия, осуществление которых финансируется из бюджетов субъектов РФ и подлежит их детальному нормативному правовому регулированию. Это полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленные Конституцией Российской Федерации. Со стороны Федерации здесь допускается только рамочное регулирование, не навязывающее субъектам РФ конкретного объема бюджетных расходов.
Делегированные полномочия, финансирующиеся из федерального бюджета путем предоставления целевых субвенций, в отношении которых уместно детальное Федеральное регулирование, определяющее права и обязанности органов государственной власти субъектов РФ; контрольные полномочия также возлагаются на федеральные органы государственной власти.
Определены общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, включая определение и разграничение типов полномочий по предметам совместного ведения, принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий и соглашений о передаче части полномочий, а также условия, при которых они могут применяться.
В этом перечне четко определены зоны финансовой ответственности субъектов Федерации за осуществление тех или иных полномочий. Данный перечень призван дисциплинировать федерального законодателя, поставить барьер на пути принятия им законов, необоснованно налагающих на субъекты РФ новые полномочия, необеспеченные соответствующим финансированием, т.е. федеральное регулирование может быть только рамочным. По вопросам собственных полномочий субъектов Федерации могут приниматься федеральные законы, определяющие только общие принципы правового регулирования. Не допускается включение в эти законы положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов Российской Федерации, необходимых для исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих полномочий. Таким образом, перечень собственных полномочий субъектов РФ фактически приобретает для Федерального Собрания юридическую силу, присущую нормам федерального конституционного закона.
Такое закрепление полномочий основано на том, что субъекты Российской Федерации обязаны выполнять определенные функции, а население, естественно, может с них спросить, но при этом именно сами субъекты регулируют объем осуществления этой функции и сами ее финансируют из собственных бюджетов. Логика содержания перечня такая. Туда включены те полномочия, которые представляется важным осуществлять на всей территории страны. Но в то же время они не настолько важны, чтобы обеспечить единообразное их регулирование. И поэтому здесь главным будет регулирование субъекта Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации вправе принимать к своему ведению и другие вопросы, если они не отнесены к федеральному ведению и вопросам местного значения. Таким образом, этот перечень не исчерпывающий. То есть субъект ориентируется на него, но если имеются вопросы, которые не отнесены к вопросам местного значения или же к федеральному ведению, то субъект, имея средства, может принять их к своему рассмотрению по собственному решению.
Делегированные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, которые не предусмотрены в вышеприведенном перечне, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета. Это группа полномочий по предметам совместного ведения, которые возлагаются на органы власти субъектов Российской Федерации, но финансируются из федерального бюджета в форме целевых субвенций. Порядок и объемы осуществления этих полномочий детально регулируются федеральными законами. И такие законы должны четко определять критерии исчисления субвенций. Федеральное финансирование влечет право федеральных органов исполнительной власти контролировать их осуществление. И в законе на этот счет прописана необходимая процедура.
Другой важнейший блок нововведений данного федерального закона — случаи, когда федеральный орган государственной власти возлагает на себя временное осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Таких случаев три. В законопроекте прописаны основания, порядок и все необходимые процедуры.
Первый — в результате чрезвычайной ситуации законодательные и исполнительные органы власти субъекта Российской Федерации не могут осуществлять свои полномочия или не могут быть сформированы. В этом случае основанием для возложения полномочий на федеральные органы является указ Президента. Он принимается с согласия Совета Федерации. В законопроекте предусмотрен четкий, конкретный механизм применения этой процедуры.
Второй — когда устанавливаются специфические правовые последствия наличия у субъекта просроченных долговых обязательств. В этом случае указом Президента по представлению правительства может быть введена временная федеральная финансовая администрация.
Третий — Федерация может принять на себя осуществление полномочий субъекта, хотя здесь не совсем точно говорить о полномочиях субъекта. Речь идет о делегированных субъекту полномочиях в рамках предметов совместного ведения, тех, которые финансируются за счет федерального бюджета в форме субвенций, перечисленных из этого бюджета. По сути, это переданные полномочия Российской Федерации. Здесь обеспечительная мера состоит в том, что если не достигается эффективность использования делегированного полномочия, то вначале изымаются переданные средства, поскольку это федеральные средства, а затем на какой-то период полномочия осуществляются федеральными органами исполнительной власти.
В первых двух случаях принятие на себя федеральными органами полномочий субъектов — не санкция, а обеспечительная мера нормального функционирования государственной власти. Их применение не приводит к прекращению функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации. И самое важное — данные нормы в конечном итоге направлены на защиту прав граждан, что является конституционной обязанностью федеральной власти.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет сферу собственных полномочий местных органов власти, а также принципы их финансового обеспечения.
До начала 90-х гг. на всей территории России действовала жесткая административная вертикаль, при которой администрации более мелких территорий подчинялись администрациям более крупных. Возникшие в ходе реформы местного уровня власти муниципалитеты в разных регионах формировались на разных уровнях прежнего административно-территориального деления - в некоторых регионах на уровне крупных городов и районов, в других - на уровне сельских администраций, в третьих - частично на уровне городов и районов, частично на уровне сельских администраций.
Ключевые положения нового закона направлены на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления.
В законе в качестве принципа территориальной организации местного самоуправления закреплена двухуровневая модель организации местной власти, включающая в себя два типа муниципальных образований: муниципальное поселение и муниципальный район с закреплением за каждым уровнем присущих им полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных отдельных государственных полномочий.
Эта модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Более того, эта модель позволит решить двуединую задачу - выстроить оптимальную систему взаимодействия местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти. В ее рамках возможно определение четких принципов и процедур разграничения полномочий и сфер ответственности между уровнями публичной власти, создание действенных контрольных инструментов (как со стороны граждан, так и со стороны государства), достижение максимальной эффективности решения социально-экономических проблем.
Вместе с тем в этой модели предусматриваются и механизмы распределения полномочий и ресурсов между уровнями местной власти, допускающие возможность их передачи с одного уровня на другой. Такая передача происходит в зависимости от конкретных обстоятельств либо в индивидуальном порядке (от муниципального района к отдельному муниципальному поселению или в обратном направлении), либо в коллективном (от муниципального района ко всем входящим в него муниципальным поселениям или в обратном направлении).
Кроме того, на базе крупных городов создается третий тип муниципальных образований — городской округ, сочетающий в себе признаки как поселения, так и муниципального района. В этом случае близость местной власти к населению обеспечивается за счет закрепления в федеральном законе критериев определении количественного состава представительного органа в зависимости от численности жителей городского округа.
Заложенная в законе система межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями зеркально отражает межбюджетные отношения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и позволяет создать стабильные долговременные условия формирования местных бюджетов.
Речь идет о таких изменениях, которые можно назвать революционными, поскольку они касаются значительного перераспределения властных полномочий, перераспределения бюджетных ресурсов, перераспределения собственности не только на муниципальном уровне, но и между федеральным Центром, субъектами Российской Федерации и местной властью.
Устанавливаются единые принципы организации местного самоуправления для всех субъектов Российской Федерации, что позволит реализовать на местном уровне систему межбюджетных отношений, основные положения которой заложены в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.; определена процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение нефинансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий.
Принципиальная схема распределения объемов полномочий в сфере социальной защиты населения выглядит следующим образом. В состав полномочий федеральных органов власти входят: утверждение основных принципов социальной политики государства, определение параметров социальной обеспеченности и механизмов преодоления бедности, контроль за соблюдением законности в деятельности государственных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления. На федеральном уровне закрепляется минимальный перечень социальных льгот и обеспечивается его полное финансирование.
Субъекты Федерации разрабатывают региональные программы социальной защиты, определяющие, исходя из возможностей их бюджетов, основные меры социальной политики и нормы социальной защищенности, а также самостоятельно устанавливают формы и порядок финансирования социальных льгот. Необходимо исключить возможность какой бы то ни было передачи органам местного самоуправления обязанностей по вопросам социальной защиты населения, не обеспеченных финансированием. Необходимо прекратить порочную практику принятия на вышестоящем уровне власти популистских нормативно-правовых актов, предполагающих финансирование другим уровнем власти и не подкрепляющихся необходимыми для этого ресурсами.
С 2005 г. начался заключительный этап. В качестве правовой базы, позволяющей реализовать основные направления этого этапа реформы, принят Федеральный закон Российской Федерации от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Содержание этого закона вытекает из предыдущих этапов и общей логики реформы. По существу, это заключительный закон, который входит в общий пакет законодательных инициатив, включающий также поправки Правительства РФ в Бюджетный и Налоговый кодексы (в части регулирования межбюджетных отношений).
Перспектива реформирования действующей модели бюджетного федерализма в России видится в единой увязке цели бюджетного федерализма — как компромисса интересов Федерации и ее субъектов, основанного на обеспечении условий саморазвития; собственности — как основы самообеспеченности регионального развития; налоговой политики – как инструмента государственного управления собственностью.