Территориальных единицах.
Пространственное оформление публично-властных, социально-экономических и иных отношений может включать в себя различные территории со специальным статусом. Такие территории могут создаваться для осуществления отдельных функций государственного управления, сохранения и развития традиционных форм хозяйствования коренных малочисленных народов, для поддержания населенных пунктов особого исторического значения либо для достижения иных специальных целей[149].
Организация местного самоуправления на некоторых из таких территорий имеет свои особенности.
В соответствии с российским законодательством специальным статусом обладают закрытые административно-территориальные образования, наукограды, и приграничные территории.
Кроме того, имеются особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге[150].
В соответствии с действующим законодательством[151]. закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.
В настоящий момент на территории России таких образований около сорока. Территория и границы таких образований определяются исходя из особого режима безопасного функционирования специальных объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов.
Особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании в числе прочих мер включает:
- установление контролируемых или запретных зон по границе или в пределах указанного образования;
- ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории;
- ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией;
- ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание.
Согласно Закону границы закрытого административно-территориального образования могут не совпадать с границами субъектов Федерации или иных территориальных образований. Это вызвано тем, что объекты, находящиеся на территории таких образований, представляют как потенциальную угрозу для окружающей среды, так и безопасности государства. Специальные объекты такого рода по возможности создавались в местах, наиболее отдаленных от населенных пунктов.
Закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по следующим вопросам установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам, определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении указанного образования, обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности. Решения по указанным вопросам принимаются Правительством Российской Федерации.
Учитывая требования Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», население закрытого административного образования также имеет право на местное самоуправление. Закрытые административно-территориальные образования являются городскими округами. Органы местного самоуправления таких образований кроме решения вопросов местного значения выполняют ряд других специальных функций:
- координируют деятельность предприятий или объектов, подразделений охраны, милиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;
- разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях или объектах либо при их угрозе. В случае возникновения опасности для жизни и здоровья населения закрытого административно-территориального образования в результате аварии на предприятии или объекте глава местной администрации совместно с руководителями предприятия или объекта осуществляет меры по спасению и охране жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальных ценностей, а при необходимости до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством РФ, принимает решение об эвакуации населения;
- участвуют совместно с руководителями предприятий или объектов, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, и органами федеральной службы безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, в определении пропускного режима в закрытом административно-территориальном образовании, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых или запретных зон;
- по согласованию с органами федеральной службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых или запретных зон;
- осуществляют контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории закрытого административно-территориального образования, за исключением режимных предприятий или объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых или запретных зон, которые подлежат ведению уполномоченных на то государственных контрольных и надзорных органов. Органы местного самоуправления информируются о результатах проверок;
- вносят предложения в соответствующие органы государственного и военного управления о проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режима и обеспечению достаточных мер для защиты населения закрытого административно-территориального образования от воздействия радиоактивных и других материалов, представляющих повышенную опасность.
- выступают заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия юридических лиц, расположенных на его территории.
Определенные особенности имеет и процесс формирования бюджета закрытого административно-территориального образования. В доходы бюджета таких образований зачисляются все налоги, сборы и иные поступления с его территории. Бюджетный дефицит покрывается за счет средств федерального бюджета.
К территориям со специальным статусом можно отнести также наукограды. Наукаоград – это муниципальное образование с градообразующим научно-производственным комплексом, т.е. совокупностью организаций, осуществляющих научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники[152]. Статус наукограда присваивается муниципальному образованию Президентом РФ по представлению Правительства РФ на срок до двадцати пяти лет.
При присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Президент РФ утверждает определенные Правительством приоритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники, а также представленную Правительством программу развития наукограда, в которой определены меры государственной поддержки данного наукограда с учетом его специфики.
Наукограды являются городскими округами. Особенности осуществления местного самоуправления в наукоградах устанавливаются федеральным законом. Установление и изменение границы наукограда осуществляются в порядке, определенном законом соответствующего субъекта Российской Федерации.
Особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях устанавливаются федеральным законом, определяющим режим приграничной территории[153]. Органы местного самоуправления оказывают помощь пограничным органам и пограничным войскам, Войскам противовоздушной обороны, Военно-Морскому Флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию. Они также создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории.
Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам.
В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов РФ местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях.
Установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований в этих городах, их преобразование осуществляются законами городов с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.
Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга определяются их законами исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.
Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга определяется законами этих субъектов.
Имеются существенные различия по формам организации, экономической основе, управлению в городских и сельских поселениях. По мнению отдельных авторов необходимо четко разделить местное самоуправление на два самостоятельных типа – городское и сельское, правовое регулирование которых должно осуществляться с учетом такого деления[154]. Особенности местного самоуправления в городских и сельских поселениях становятся предметом научных исследований в качестве самостоятельного направления[155].