Любой процесс, в том числе и административный, есть совокупность последовательных действий для достижения какого-либо результата; система действий, совершаемых в определенном порядке. Юридический процесс— это реализация предписаний материальных норм любой отрасли права, которая связывается с наличием или отсутствием правоприменительной деятельности. Юридический процесс слагается из реальных действий его участников, совершаемых в соответствии с установленной процедурой, и конкретных правоотношений. В таком смысле говорят о законодательном, бюджетном, земельном и прочих процессах.
Многие материальные нормы права в сфере государственного управления не могут быть реализованы путем простого соблюдения запретов, исполнения или использования субъективных прав, например, наложение штрафа работником ГАИ, и в таких случаях необходима специальная деятельность властного субъекта, применяющего норму права к конкретному случаю посредством властного индивидуального акта. Это означает, что данный способ осуществления государственной власти имеет процессуальную форму и процессуальный механизм его реализации. Административный процесс как совокупность действий, имеющих целью реализацию материальных административно-правовых норм,— это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность органов исполнительной власти, а в предусмотренных законом случаях — и иных органов и их должностных лиц по принятию нормативных управленческих актов и применению норм материального права.
Для административного процесса характерны следующие существенные особенности:
1) неразрывная связь с государством, поскольку процесс есть специфический способ реализации власти. Основу его составляет деятельность уполномоченных властных органов, хотя процесс предполагает участие в его осуществлении и многих других сторон;
2) это исключительно юридическая, а не любая деятельность по управлению, что выражается в социальном назначении процесса - обеспечить реализацию материальных норм различных отраслей права (в рамках административного процесса нельзя применять только нормы конституционного и уголовного права);
3) направлен на разрешение определенных управленческих дел;
4) юридически-результативная деятельность, т. е. такой правовой порядок, посредством которого только и может быть достигнут требуемый результат;
5) обязательное оформление результатов деятельности (промежуточных или окончательных) в процессуальных документах;
6) вызывает объективную потребность в процессуальной регламентации (в большей или меньшей степени).
Административный процесс, несмотря на общую сферу реализации одинаковых субъектов, не тождествен управленческой деятельности. Последняя составляет реальную базу административного процесса, но может осуществляться не только в правовых, но и неправовых (организационных действиях и материально-технических операциях) формах.
Административный процесс является же чисто юридической, правовой деятельностью, влекущей определенные правовые последствия и достаточно полно оформленной юридическими нормами.
§ 2. Сущность и характерные черты административного процесса.
Административный процесс — это, с одной стороны, вид юридического процесса, а с другой — правовая, урегулированная процессуальными нормами форма управленческой деятельности. Поэтому в административном процессе действуют принципы: 1) общеуправленческие, отражающие закономерности управления, и 2) процессуальные, отражающие специфику действия общих процессуальных закономерностей в сфере управленческого правотворчества и правоприменения. Следует заметить, что разделение этих принципов весьма условно в силу их взаимозависимости.
К общеуправленческим, принципам административного процесса относятся учет публичного интереса и интересов сторон; общественный контроль над административным процессом; национальное равноправие; законность.
Принцип законности имеет для административного процесса особое значение в силу юридической природы этой деятельности, и соответствие ему обеспечивает использование властных полномочий в строго очерченных законом рамках, гарантирует процессуальные права и обязанности всех участников процесса. «Государство, его органы и должностные лица действуют в рамках законно установленных полномочий»,— гласит статья 60 Конституции Республики Казахстан.
Среди управленческих принципов можно выделить также дифференциацию и фиксирование функций, выражающихся в закреплении административно-процессуальных полномочий по подготовке и изданию актов или разрешению индивидуальных дел между различными субъектами исполнительной власти; централизацию основных и децентрализацию оперативных полномочий; персонализацию ответственности должностных лиц за непринятие решений или ненадлежащее ведение процесса.
Система и содержание собственно процессуальных принципов подробно разработаны в традиционных процессуальных отраслях права (уголовном и гражданском). Однако многие из них отражают закономерности, касающиеся не только судопроизводственной, но и правоприменительной государственной деятельности. К ним относятся всесторонность, полнота и объективность исследования обстоятельств дела; равенство всех участников процесса перед законом; гласность; национальный язык; охрана интересов государства и личности в процессе; двустепенность процесса; самостоятельность органа б принятии решения.
Принцип двустепенности административного процесса предполагает возможность любого участника и прежде всего той стороны, чьи права и обязанности устанавливаются в ходе производства, обжаловать любое Действие властного субъекта в установленном административным законодательством Республики Казахстан порядке. Вместе с тем этот принцип исходит из нецелесообразности обжалования решения второй инстанции. Так, является окончательным и обжалованию не подлежит решение районного (городского) судьи, вынесенное по жалобе гражданина на постановление административной комиссии.
Среди процессуальных можно выделить специфические принципы. К ним относятся быстрота и экономичность процесса, выражающиеся в установлении сроков административных производств, например, 15-дневный общий срок рассмотрения дела об административном правонарушении, срок до одного месяца для рассмотрения и принятия решения по обращениям граждан и т. п.; презумпция невиновности, действующая в административно-юрисдикционном процессе.
Совершенствование работы государственной администрации требует, во-первых, четкого нормативного закрепления этих принципов, поскольку многие из них не нашли еще своего законодательного оформления, а во-вторых, развития процессуального механизма управленческого правотворчества и правоприменения с их учетом.
Исполнительная государственная деятельность имеет сложную структуру, состоит из многочисленных и разнообразных видов нормотворческой, правоприменительной, юрисдикционной деятельности. В сфере государственного управления по сути дела нет единого процесса, а существует множественность видов процесса, каждый из которых относительно самостоятелен и играет свою роль. Все процессуальные действия совершаются в общих границах единого административного процесса в соответствии с его принципами, целями, задачами, правообеспечительными средствами.
На административный процесс оказывают влияние не только разнообразие видов форм управленческой деятельности, но и структура аппарата, созданного для ее осуществления. Этот аппарат характеризуется разнообразием органов с различной компетенцией. В сфере государственного управления часто один орган проявляет инициативу в решении вопроса, другой составляет проект решения, третий дает на него заключение, четвертый принимает решение (самостоятельно или по согласованию с другим органом), пятый рассматривает жалобу на решение, если она подана, или пересматривает его.
В связи с этим административный процесс можно разделить на управленческое правотворчество и правоприменительную деятельность.
Управленческое правотворчество — это деятельность субъектов исполнительной власти (исполнительных органов, их должностных лиц, руководителей судебных, прокурорских учреждений, аппаратов представительных органов) по подготовке, утверждению и официальной публикации нормативно-правовых актов. Управленческое правотворчество этих субъектов направлено прежде всего на исполнение, проведение в жизнь общих норм, конкретных заданий органа законодательной власти и носит подзаконный характер. Как форма управленческой деятельности правотворчество субъектов исполнительной власти в значительной степени регулируется административно-правовыми материальными нормами, которыми устанавливаются компетенция в издании актов, их соподчиненности в системе управленческого правотворчества. Порядок же подготовки, обсуждения, принятия, опубликования, вступления в силу актов правотворчества должен быть урегулирован административно-процессуальными нормами, т. е. подчинен процессуальным правилам издания акта. Так, акты Президента Республики Казахстан нормативного характера вступают в силу на всей территории республики по истечении десяти дней после их официального опубликования. Ведомственные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, вступают в силу со дня присвоения им номера государственной регистрации, осуществляемой Министерством юстиции Республики Казахстан.
Результатом управленческого правотворчества являются нормативно-правовые акты и документы, устанавливающие общие правила поведения — нормы. При этом они могут быть либо новеллой, либо измененными нормами. А цель правотворчества —«создание и поддержание системы права в надлежащем состоянии, отвечающем потребностям правового регулирования на том или ином этапе развития общества».
Правоприменительная деятельность — это рассмотрение и разрешение субъектами исполнительной власти самых различных индивидуальных дел, имеющих юридическое значение, она является доминирующей по объему в системе административного процесса, но уступает по своему социальному значению управленческому правотворчеству.
Правоприменительную деятельность можно разграничить на правонаделительную и административно-юридикционную.
Правонаделительная деятельность заключается в наделении одних субъектов правомочиями, возложении на другие субъекты юридических обязанностей, в юридическом признании прав и обязанностей, а административно-юрцсдикционная — в разрешении административно-правовых споров, разбирательстве дел о правонарушениях и соответственно в привлечении к юридической ответственности.
Также в рамках обеих разновидностей правоприменительной деятельности осуществляется правовая оценка поведения участников управленческих отношений с тем лишь различием, что в административно-юрисдикционной она обязательна применительно к сторонам возникшего спора и в случае ее негативного характера влечет применение мер государственного принуждения, предусмотренных действующим административным законодательством, в то время как в правонаделительной позитивная или негативная оценка является условием удовлетворения соответствующих ходатайств (например, выдачи разрешения, лицензии и т. п.). Она может и отсутствовать, когда для соответствующих процедур не требуется.
В административно-правовой литературе нет единого понимания сущности административного процесса. Одни ученые (Н.Т.Салищева, М.И.Пискотин, М.И.Еропкин, А.В.Демин и др.) рассматривают его как юрисдикционную деятельность, т.е. деятельность по рассмотрению индивидуальных дел и принятию по ним решений. Другие ученые (В.И.Манохин, Д.Н.Бахрах, Ю.М.Козлов, С.С.Студеникин, Г.И.Петров, А.Е.Лунев, Ю.А.Тихомиров) считают, что административный процесс включает в себя все процедурные вопросы деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также процесс рассмотрения судами любых административно-правовых споров. Некоторые ученые (О.М.Якуба, В.А.Воробьев и др.) полагают, что к административному процессу следует относить лишь процесс применения мер административного принуждения, административных взысканий. Придерживаясь указанной точки зрения, рассмотрим сущность административного процесса.
Таким образом, административный процесспредставляет собой деятельность, проходящую определенные стадии, логически следующие одна за другой, в пределах которых Процессуально-исполнительным кодексом предусмотрено совершение процессуальных действий, а также процесс рассмотрения судами административно-правовых споров. Основная особенность административного процесса в том, что одной из сторон всегда выступает орган исполнительной власти либо государственное должностное лицо.
Будучи правовой формой управленческой деятельности органов исполнительной власти, административный процесс естественно и неизбежно базируется на принципах государственного управления. Однако как специфическая деятельность органов государственного управления, административный процессв целомбазируется на принципах, определяющих основы именно процессуальной деятельности. Поэтому есть основания говорить о системе процессуальных принципов, к которым относятся следующие.
Принцип законности–универсальный принцип, распространяющийся на все без исключения стороны общественной и государственной жизни, в том числе и на административный процесс. В сфере государственного управления реализуется самостоятельный вид юридической ответственности –административной. Кроме того, действующее законодательство предусматривает в этой сфере возможность применения иных внесудебных мер принуждения, административно-предупредительных и мер пресечения. Орган, ведущий административный процесс, обязан соблюдать требования ПИКоАП. Доказательства, полученные с нарушением установленных норм, не имеют юридической силы и не могут являться основанием для принятия решения по делу об административном правонарушении.
Обеспечение защиты прав и свобод означает, что в ходе административного процесса закрепляются действия, понуждающие к исполнению обязанностей, не установленных Кодексом, либо к отказу от своих прав. Никто не должен принуждаться к даче объяснений против самого себя, членов своей семьи, близких родственников.
В соответствии с принципомнеприкосновенности личностиникто не может быть задержан за совершение административного правонарушения при отсутствии законных оснований. Судья, прокурор, орган, ведущий административный процесс, обязаны немедленно освободить всякого незаконно задержанного, административно арестованного свыше срока, предусмотренного законом или постановлением о наложении взыскания. Никто не может подвергаться насилию или другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению. Содержание задержанного или административно арестованного должно осуществляться в условиях, исключающих угрозу для его жизни и здоровья.
Принцип уважение чести и достоинства личности, деловой репутации означает, что в ходе административного процесса запрещаются действия и решения, унижающие честь и умаляющие достоинство личности, либо порочащие деловую репутацию физического или юридического лица, либо создающие опасность для жизни и здоровья участников процесса. Вред, причиненный лицу в результате нарушения его прав и свобод при ведении процесса, подлежит возмещению в порядке и по основаниям, предусмотренном законодательством.
Неприкосновенность жилища означает, что его осмотр производится только с согласия проживающих в нем лиц, осуществляется по основаниям и в порядке, установленном ПИКоАП.
Принциппрезумпции невиновности означает, что лицо не может быть привлечено к административной ответственности, пока в порядке, установленном Кодексом, не будет установлена его виновность в совершении правонарушения.
Презумпция невиновности является объективным правовым положением, выражающим отношение государства к лицу, совершившему правонарушение. Данный принцип определяет правовой статус лица в административном процессе и влечет за собой ряд важных правовых последствий:
1. лицо, в отношении которого ведется административный процесс, не обязано доказывать свою невиновность. Бремя доказывания возлагается на должностное лицо органа, ведущего административный процесс;
2. постановление о наложении взыскания может быть вынесено только при наличии достаточных и достоверных доказательств и не может быть основано на предположениях;
3. все сомнения в виновности лица, в отношении которого ведется административный процесс, толкуются в его пользу;
4. недоказанная невиновность по своим правовым последствиям означает доказанную невиновность.
Принцип обеспечения права на защиту включает в себя следующие положения:
· закон наделяет физическое лицо широким кругом процессуальных прав, позволяющих ему доказывать свою непричастность к правонарушению;
· эти права они могут осуществлять как лично, так и с помощью защитника. Защитник является самостоятельным участником процесса и имеет ряд прав, позволяющих ему оказывать помощь физическому лицу в защите его прав;
· право на защиту неотделимо от гарантий его осуществления. Такими гарантиями являются обязанность суда, должностного лица разъяснить физическому лицу его права и обязанности и обеспечить фактическую возможность использовать все не запрещенные ПИКоАП способы и средства защиты;
· нарушение права на защиту является основанием для отмены вынесенного постановления о наложении взыскания.Принциппубличности административного процесса обязывает государственные органы, должностных лиц в пределах своей компетенции принимать меры по обнаружению административных правонарушений, выявлять лиц, их совершивших, для привлечения к ответственности.Суд, должностное лицо в соответствии с принципомвсестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств дела обязаны установить как уличающие, так и оправдывающие, как смягчающие, так и отягчающие ответственность, а также другие обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, защиты прав и законных интересов лиц, участвующих в процессе.Принципязыка административного процесса означает, что процесс ведется на белорусском или русском языке. Участвующим в процессе лицам, не владеющим или недостаточно владеющим языком, на котором ведется процесс, должно быть разъяснено и обеспечено право делать заявления, давать объяснения, заявлять ходатайства, подавать жалобы, выступать при рассмотрении дела на родном языке или на языке, которым они владеют, бесплатно пользоваться услугами переводчика в порядке, установленном ПИКоАП. Постановление суда, органа, ведущего процесс в предусмотренном ПИКоАП порядке, вручается лицу, в отношении которого ведется процесс, законному представителю, защитнику в переводе на их родной язык или на язык, которым они владеют.Принциправенства физических и юридических лиц перед законом, равенства защиты и законных интересов находит свою реализацию в закреплении определенного правового статуса, установлении их административно-процессуальных прав и обязанностей.Принципнезависимости судьи и должностного лица органа, ведущего административный процесс, означает, что вышестоящий орган исполнительной власти или должностное лицо без особой на то необходимости не должны вмешиваться в правомерные решения нижестоящей структуры, но и не перекладывать на других свои полномочия и обязанности без необходимых на то оснований и соответствующего юридического оформления.Открытое рассмотрение дела об административном правонарушении – традиционный процессуальный принцип. Он означает, что лица, участвующие в процессе, вправе свободно знакомиться с материалами дела, необходимыми документами, принятыми решениями и постановлениями. Дело о правонарушении рассматривается публично, открыто, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.