В юридической науке обычно под определением понятия “управление” в целом принято обозначать целенаправленное, организованное воздействие субъекта управления на объект управленческой деятельности.
Разновидностью управления в обществе выступает понятие “социальное управление”, которое можно в целом обозначить как упорядоченную и согласованную деятельность всех членов общества для достижения поставленной перед ними задачи, цели.
В свою очередь, ту часть или самостоятельную сферу социального управления, которая преимущественно осуществляется через полномочия органов государственной власти и должностных лиц, принято называть понятием “государственное управление” в широком смысле.
Наконец, в рамках системы государственного управления можно выделить обособленный круг народных общественных отношений, складывающийся в ходе организации и деятельности местных органов государственной власти, условно обозначаемый в качестве понятия “местного государственного управления”.
В отличие от органов государственного управления создание на местах органов местного самоуправления предполагает наличие у них таких важнейших особенностей своей деятельности:
1. признание принципа выборности муниципалитетов проживающим местным населением и их юридической ответственности за результаты своей деятельности не только перед государством, но и непосредственно перед гражданами;
2. строгое организационное обособление органов местного самоуправления от существующей структуры органов государственной власти и отсутствие во взаимоотношениях между ними каких-либо элементов власти и подчинения;
3. предоставление муниципалитетам самостоятельной компетенции в решении вопросов местного значения;
4. установление самостоятельной финансово-экономической основы функционирования органов местного самоуправления, в том числе предусматривается наличие у них средств местного бюджета и объектов муниципального имущества.
Вообще, в целом следует отметить, что в зарубежной науке муниципального права обычно при характеристике соотношения понятий “местного государственного управления” и “местного самоуправления” используются 2 специальных юридических категории: деконцентрация государственной власти на местах и децентрализация местной государственной власти.
Принципиальное различие между этими двумя юридическими терминами состоит в том, что понятие “деконцентрации” государственной власти на местах по существу лишь означает техническое перераспределение публичных государственно-властных полномочий по управлению на местах путём создания соответствующих территориальных подразделений органов государственной власти, которые, однако, продолжают находится в административной зависимости, подчинении по отношению к вышестоящим государственным органам. И, напротив, термин “децентрализация” местной государственной власти предусматривает за собой коренное отчуждение государственно-властных полномочий по управлению на местах посредством создания соответствующих выборных муниципалитетов, избираемых населением (гражданами) и обладающих некоторой степенью независимости и самостоятельности в решении вопросов местного значения от государства.
Исходя из имеющихся различных комбинаций соотношения отдельных элементов местного государственного управления и местного самоуправления, всего в мире обычно выделяется 3 основных вида муниципальных систем:
1. англосаксонская (США, Великобритания),
2. Европейская или Континентальная;
3. Советская система.
Для англосаксонской муниципальной системы являются присущими такие её главные особенности:
1) закрепление в действующем законодательстве принципа выборности муниципалитетов проживающим местным населением и их подотчётности, подконтрольности своей деятельности непосредственно перед гражданами;
2) предоставление муниципалитетам собственной компетенции в решении вопросов местного значения и запрещение по общему правилу вмешательства государственных органов в дела местного самоуправления;
3) организационное обособление и вовведение муниципалитетов и структуры органов государственной власти;
4) формирование самостоятельной материально-финансовой базы для дальнейшего развития деятельности муниципалитетов;
5) отсутствие форм прямого государственного административного контроля за деятельностью муниципалитетов, за исключением только процедур судебного контроля.
Европейская (континентальная) муниципальная система имеет 2 свои основные разновидности (модификации): Германская модель и Французская модель.
Германская модель в организации местного самоуправления отличается от иных видов муниципальных систем такими своими важнейшими особенностями, как:
1) провозглашение на уровне основного Закона ФРГ 1949 г. принципа самостоятельности и независимости прав местных общин от органов государственной власти;
2) строгое разграничение предметов ведения и полномочий между местными общинами и органами государственной власти; а именно: на вопросы местного значения и государственной функции, передаваемой местным общинам;
3) сохранение принципов выборности муниципалитетов непосредственно проживающими на местах гражданами;
4) закрепление за муниципалитетами своей самостоятельной финансово-экономической основы деятельности в виде регулирования права коммунальной собственности;
5) действия специальных юридических процедур и форм отраслевого и правового контроля со стороны государственных органов в отношении местных общин.
Французская модель организации муниципальной власти по сравнению с другими видами муниципальных систем главным образом характеризуется тем, что в ней сочетаются как отдельные элементы местного государственного управления, так и местного самоуправления. В частности, элементы местного государственного управления во Французской модели прослеживаются в существовании специального государственного института уполномоченных должностных лиц Правительства как префекты и комиссары республики, назначаемые сверху Департаменты и Регионы, которые призваны осуществлять прямой государственный административный контроль в отношении муниципалитетов, действующих в городских округах и муниципальных районах.
В частности, если говорить о полномочиях префектов и комиссаров Республики, то они имеют право в необходимых случаях приостанавливать действия актов муниципалитетов, противоречащих с их точки зрения действующему законодательству до окончательного решения спорного вопроса в административных судах. В свою очередь, отдельные элементы местного самоуправления в рамках Французской модели организации муниципальной власти наиболее наглядно раскрываются в функционировании муниципальных органов в городских округах и муниципальных районах, которые формально избираются местным населением и обладают определенной степенью независимости и самостоятельности от государственных органов в решении ряда вопросов местного значения.
Советская муниципальная система практически просуществовала до 1991 г., продолжает фактически сохраняться в таких зарубежных странах, как Китай, Северная Корея, Куба; и в основном ей были присущи такие свои главные признаки:
1) в Советском законодательстве официально местные Советы народных депутатов имели правовой статус соответствующих местных органов государственной власти, но при сохранении принципа административного подчинения нижестоящих органов перед вышестоящими;
2) местные Советы обладали достаточно ограниченной компетенцией в решении вопросов местного значения, т.к. вышестоящие Советы имели право изъять в любое время любой вопрос из их ведения и затем принять его к своей компетенции;
3) в Советском законодательстве полностью отсутствовали такие базовые юридические категории, как регулирование муниципальной собственности и только формально юридически декларировалась бюджетная самостоятельность местных советов.
В самой Конституции РФ и действующем российском законодательстве понятие “местного самоуправления” потребляется в нескольких смысловых значениях:
1. признание института местного самоуправления как одной из демократических основ конституционного строя РФ и нормы-принципа, содержащегося в Гл. I Конституции РФ;
2. закрепление института местного самоуправления в качестве одной из имеющихся форм осуществления народовластия в нашей стране;
3. местное самоуправление можно рассматривать как самостоятельный территориальный уровень организации публичной власти на местах.
Наиболее распространённым в действующем законодательстве и научной литературе встречается именно определение понятия местного самоуправления как формы осуществления народовластия в РФ. Ст. 1 ФЗ № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного управления в РФ”: местное самоуправление – это есть такая форма осуществления народовластия в нашей стране в пределах, установленных Конституцией РФ, актами федерального и регионального законодательства и созданная в целях самостоятельного решения вопросов местного значения под свою юридическую ответственность непосредственно путём гражданами либо через создаваемые ими органы местного самоуправления, и исходя из имеющихся местных традиций, обычаев, иных особенностей развития территории, а также с учётом интересов и потребностей проживающего населения на местах.