Понятие «местное самоуправление» отражает сложное и многоплановое явление. Можно выделить три основных аспекта, которые характеризуют сущность местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества.
Местное самоуправление рассматривается как:
одна из основ конституционного строя Российской Федерации;
право граждан Российской Федерации на самостоятельное осуществление местного самоуправления;
одна из форм народовластия, через которую воплощается, выражается власть народа.
Рассмотрим более подробно отмеченные аспекты проявления сущности местного самоуправления.
Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя РФ.Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет основополагающий принцип организации и функционирования муниципальной власти в обществе и государстве. Конституция РФ (гл. 1) закрепляет важнейшие коренные устои демократического государства. Это находит выражение в народовластии, разделении властей, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении. Конституционные положения, закрепляющие местное самоуправление в качестве основы конституционного строя, включают:
установление децентрализованной системы управления, иных (нежели в условиях централизованной системы) основ взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления;
признание и гарантированность местного самоуправления в Российской Федерации (ст. 3, 12, 130-133);
местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий;
местное самоуправление организационно обособлено от государственной власти — органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
местное самоуправление — одна из форм осуществления народовластия;
местное самоуправление признаёт и защищает муниципальную собственность, в том числе собственность на землю и другие природные ресурсы;
органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы и другие нормативные правовые акты
Право граждан Российской Федерации на самостоятельное осуществление местного самоуправленияустановлено Конституцией Российской Федерации, конкретизируется в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Речь идет не об индивидуальном, а об общем праве граждан на местное самоуправление. Поэтому Закон (ст. 3) устанавливает пределы его осуществления — городские, сельские поселения, территории других муниципальных образований; определяет формы реализации этого права: прямое волеизъявление, выборные и другие органы местного самоуправления.
В ст. 130 Конституции РФ устанавливается, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения. Конституция называет некоторые из таких вопросов. Так, согласно ст. 132 органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения.
Конкретный перечень вопросов местного значения, закрепленных за отдельными видами муниципальных образований, установлен Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Право граждан на самостоятельное осуществление местного самоуправления включает в себя:
право участвовать в управлении делами государства непосредственно через участие в местных референдумах;
право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления;
право иметь доступ к муниципальной службе и право увольнения;
право обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления, знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также получать другую полную и достоверную информацию о деятельности органов местного самоуправления.
право отзывать избранных представителей;
право получать информацию о деятельности органов местного самоуправления;
судебную защиту права на участие в местном самоуправлении.
Право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения обеспечивается правом каждого гражданина на осуществление местного самоуправления. Федеральный закон закрепляет равные права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Право населения на осуществление местного самоуправления может быть реализовано путем:
образования самостоятельного муниципального образования, на территории которого будет осуществляться местное самоуправление;
создания различных форм самоорганизации граждан по месту их жительства;
выражения населением своей воли непосредственно и через выборные органы самоуправления.
Государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления такого права.
Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую выражается власть народа.Конституция Российской Федерации в ст. 3 определяет, что единственным источником власти является народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Население осуществляет свое право на местное самоуправление как непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления. Таким образом, муниципальная и государственная власти выступают как самостоятельные формы публичной власти. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях. Муниципальная власть — в городских, сельских поселениях и на территориях других муниципальных образований. Государственная и муниципальная власть имеют общую природу, поскольку и та и другая есть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой совпадают и разнятся лишь уровнем их проявления.
Местное самоуправление как форма власти народа:
обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения являющихся частью круга вопросов, подлежащих решению публичной властью;
выражает право принятия решений, обязательные для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами;
обладает собственной компетенцией;
тесно связано с конституционно установленными гарантиями осуществления местного самоуправления. В их числе: право на судебную защиту; право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти; запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.
Будучи самостоятельной, местная власть несет ответственность за свою деятельность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.
Исходя из сказанного, можно дать общее определение местного самоуправления. При этом следует отметить, что в юридической научной и учебной литературе нет единообразного подхода к определению понятия местного самоуправления. Поэтому приведем основные определения местного самоуправления как они зафиксированы в нормативных правовых актах.
Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. под местным самоуправлением понимает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Декларация о принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 г., под местным самоуправлением понимает систему организации и деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государств.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) под местным самоуправлением понимает признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Закон 2003 г. установил, что местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.
Суммируя конституционные положения и приведенные определения, можно сделать вывод, что местное самоуправление, будучи самостоятельным институтом гражданского общества, не входящим в систему государственной власти, занимает обособленное место и выполняет свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения; осуществляется непосредственно или через представителей в органах местной власти, в городских, сельских поселениях и на других территориях муниципальных образований.
§ 2.Принципы местного самоуправления
Принципы местного самоуправления – это коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых ими органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.
Вопросы, связанные с установлением принципов организации местного самоуправления, Конституция относит к совместному ведению РФ ее субъектов (ст. 72, ч. 1, п. "н"). Поэтому на федеральном уровне регулируются только основные, общие, принципиальные вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Конкретное их регулирование осуществляется в конституциях, уставах и законах субъектов Российской Федерации, а также в уставах муниципальных образований.
Принципы местного самоуправления:
устанавливают законом единые основы функционирования местной власти на всей территории России;
раскрывают существенные характеристики системы местного самоуправления;
могут быть использованы в качестве критерия оценки существующей системы местного самоуправления;
способствуют преемственности в развитии институтов местного самоуправления;
выступают в качестве элементов системы гарантий прав граждан на местное самоуправление
В Законе (2003 г.) нет конкретного перечня этих принципов, однако анализ его положений позволяет выделить следующую классификацию принципов местного самоуправления.
В первую очередь следует отметить общеправовые принципы в организации местного самоуправления, которые находят свое проявление в различных отраслях права. В ряду таких принципов принято выделять:
принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина;
законность в организации и деятельности местного самоуправления.
Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина – важнейший конституционный принцип, на основании которого осуществляется народовластие в Российской Федерации. Сущность данного принципа заключается в том, что:
органы местного самоуправления и должностные лица должны исходить из приоритета прав и свобод человека и гражданина. Любое решение не должно нарушать прав человека;
нормативные акты местного самоуправления не должны умалять признаваемые Конституцией РФ права человека;
принцип соблюдения прав человека и гражданина распространяется и на права, которые прямо не названы в Конституции РФ.
Принцип законности выступает важной гарантией местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Нарушение данного принципа влечет нарушение и других принципов местного самоуправления.
Вторую группу принципов составляют специальные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации:
самостоятельность решения населением вопросов местного значения;
организационное обособление местного самоуправления и его органов от системы органов государственной власти;
сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан;
соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;
ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
наличие государственных гарантий местного самоуправления;
учет интересов населения;
использование исторических и иных местных традиций и обычаев.
Каждый из названных принципов имеет самостоятельное значение и в то же время находится в тесной взаимосвязи и взаимодействии с другими принципами. В своей совокупности они образуют целостную систему принципов, т.е. основополагающих идей, исходных начал, в соответствии с которыми строится организация и функционирование местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть в нашей стране. Рассмотрим основные из названных принципов.
Самостоятельное решение населением вопросов местного значения является основополагающим принципом местного самоуправления. Содержание данного принципа включает:
установленные и гарантированные государством способы осуществления права на самостоятельное решение населением вопросов местного значения (местный референдум, муниципальные выборы, иные формы прямой демократии, органы представительной демократии);
финансово-экономическая самостоятельность муниципального образования;
запрет органам государственной власти вмешиваться в принятие решений по вопросам местного значения. Ст. 12 Конституции РФ гарантирует независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти. Устанавливается защита органов местного самоуправления от неправомерного вмешательства органов государственной власти;
наличие законодательно установленных полномочий органов местного самоуправления.
Принцип организационного обособления органы местного самоуправленияозначает отделение системы органов местного самоуправления от государственных органов. В содержание данного принципа входят следующие положения:
образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти не допускается;
осуществление местного самоуправления органами государственной власти не допускается;
должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих;
не допускается подчиненность одного муниципального образования другому;
решения органа муниципального образования не являются обязательными на территории другого муниципального образования;
совместное решение муниципальными образованиями общих вопросов допускается в рамках ассоциаций, союзов, а также заключения двухсторонних или многосторонних договоров.
Принцип сочетания форм прямой и представительной демократииозначает признание различных форм и способов принятия населением решений по вопросам местного значения. К основным принципам выбора населением наиболее подходящих форм относятся:
ключевые решения по вопросам местного значения население может принимать посредством местного референдума;
формирование представительных органов возможно только посредством выборов;
обязательное наличие выборных органов местного самоуправления;
законодательно определенный круг вопросов, который может решаться только выборными органами местного самоуправления.
Принцип многообразия организационных форм местного самоуправления означает гарантированную государством возможность населения муниципального образования самостоятельно, но в установленных пределах, устанавливать структуру, названия, полномочия органы местного самоуправления. Многообразие организационных форм местного самоуправления обусловлено: федеративным устройством российского государства; национальными особенностями и историческими традициями; различием культурных и исторических традиций; разнообразием основных типов и форм городских и сельских поселений; неравномерной заселенностью различных территорий.
Принцип соответствия материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиямгарантирует самостоятельность, реальность и эффективность местного самоуправления. Согласно ст. 132 Конституции РФ органам местного самоуправления гарантируется право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. Формирование и использование местных финансов основывается на государственной поддержке.
Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населениемпризван обеспечить:
эффективность осуществления местных задач, отнесенных к ведению муниципального образования;
учет и защиту интересов населения муниципального образования в деятельности органы местного самоуправления;
тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления.
Третью группу принципов местного самоуправления составляют организационные принципы деятельности органы местного самоуправления.Организационные принципы регулируют вопросы внутренней организации органов местного самоуправления и порядка осуществления их полномочий. К данным принципам относятся:
принцип гласности в деятельности местного самоуправления;
принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления.
Принцип гласности в деятельности местного самоуправления означает открытость органы местного самоуправления для населения, информирование населения о своей деятельности. Представляемая местному сообществу информация должна быть достоверной, полной, своевременной. Основными способами обеспечения гласности являются:
обеспечение каждому возможность ознакомления с документами и материалами, затрагивающими права человека и гражданина;
обязательное опубликование правовых актов органы местного самоуправления, затрагивающих права и обязанности человека и гражданина;
обязанность органов местного самоуправления и должностных лиц в течении месяца давать ответы по существу на индивидуальные и коллективные обращения граждан.
Принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления предполагает, что население вправе самостоятельно определять, в каких случаях эффективнее коллегиальное принятие решений органами местного самоуправления, а в каких – на основании принципа единоначалия.