Конституция РФ, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяя его статус в системе народовластия, использует, в частности, понятия: «полномочия местного самоуправления» (ст. 12 устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно), «права местного самоуправления» (ст. 133 содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления). Следовательно, государство признает за муниципальными образованиями определенную совокупность полномочий, необходимых для решения вопросов местного значения, реализации задач и функций местного самоуправления.
Толковый словарь русского языка определяет «полномочие» как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел[121]. Юридическая наука использует термин «полномочия» для характеристики прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица: он в равной степени охватывает и права, и обязанности.
Полномочия местного самоуправления — это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований.
Полномочия местного самоуправления реализуются непосредственно населением муниципальных образований. Именно за населением муниципальных образований Закон об общих принципах организации местного самоуправления вслед за Конституцией РФ признает право на осуществление местного самоуправления. В соответствии с его ст. 12 население городского, сельского поселения, независимо от его численности, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.
Населению муниципального образования принадлежит исключительное право избирать представительные органы местного самоуправления, исключительное право выражать свою волю на местном референдуме, решая вопросы местного значения, а также право определять структуру органов местного самоуправления, хотя оно может быть осуществлено населением и через своих представителей в выборном органе местного самоуправления. Население муниципального образования вправе принимать его устав. В соответствии с уставом оно имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения, право требовать проведения местного референдума. Населению принадлежит право выступать с инициативой установления и изменения границ муниципального образования. Наконец, население, в соответствии с уставом муниципального образования, вправе отозвать, выразить недоверие или досрочно прекратить полномочия выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Таким образом, население муниципальных образований играет исключительно важную роль в реализации полномочий местного самоуправления.
Полномочия местного самоуправления могут реализовываться органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.
Полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются, в соответствии с законодательством о местном самоуправлении, уставами муниципальных образований, а также иными нормативными правовыми актами муниципальных образований (например, регламентом представительного органа местного самоуправления и др.). Большинство полномочий местного самоуправления реализуется органами и должностными лицами местного самоуправления, составляя их компетенцию.
Полномочия местного самоуправления определяют пределы самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
Следствием их реализации являются возникновение, изменение, прекращение правомочий органов, и должностных лиц местного самоуправления, а также прав и обязанностей предприятий, учреждений, организаций, иных юридических лиц и граждан.
Полномочия местного самоуправления можно подразделить на две группы:
1) «собственные» полномочия местного самоуправления, т.е. те полномочия, которые признает за муниципальными образованиями государство и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения;
2) отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. При этом соответствующим законом определяются условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления данных полномочий.
§ 2. Понятие, структура и принципы определения компетенции органов местного самоуправления
Компетенция органа местного самоуправления является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей.
Первым составным элементом компетенции являются предметы ведения.
Под предметами ведения органа местного самоуправления следует понимать сферы местной жизни, в которых действует данный, юридически компетентный в них, орган.
Каждый орган местного самоуправления должен иметь свое поле деятельности, воздействовать в соответствии со своими задачами и целями на определенные виды общественных отношений. Поэтому правовое регулирование компетенции органа местного самоуправления предполагает прежде всего обозначение круга его деятельности, той сферы местной жизни, в которой действует данный орган местного самоуправления.
Таким образом, предметы ведения, как структурный элемент понятия «компетенция», являются способом юридического обозначения тех сфер местной жизни, которые определяются в качестве предмета властных действий органа местного самоуправления.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет предметы ведения местного самоуправления в целом, указывая вопросы местного значения, которые находятся в ведении муниципального образования.
Предметы ведения конкретных органов местного самоуправления закрепляются в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Федерации в уставах муниципальных образований, других нормативных правовых актах муниципальных образований, определяющих статус органов местного самоуправления (положениях, регламентах и т.д.).
В зависимости от особенностей предметов ведения органы местного самоуправления можно подразделить на: а) органы общей компетенции; б) органы специальной компетенции.
К органам общей компетенции относятся органы местного самоуправления — представительные органы местного самоуправления и местная администрация (орган управления муниципального образования) — предметы ведения которых охватывают большинство вопросов местной жизни.
Характер полномочий, закрепляемых за представительными органами местного самоуправления, дает основание сделать вывод, что деятельность этих органов, по существу, затрагивает все стороны местной жизни, все ее сферы. Представительные органы местного самоуправления принимают общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, утверждают местный бюджет и планы развития муниципального образования, решают другие вопросы местной жизни, воздействуя тем самым на муниципальные отношения во всех областях жизни муниципального образования.
Местная администрация (орган управления муниципального образования) управляет муниципальной собственностью, местными финансами, решает иные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования в соответствии с законами, уставом муниципального образования.
К органам специальной компетенции относятся органы местного самоуправления, ведающие отдельными сферами местной жизни или выполняющие отдельные функции в отношении всех или многих областей местной жизни: например, отдел образования местной администрации, органы охраны общественного порядка и т.д.
Второй элемент компетенции — права и обязанности — является основным, главным ее содержанием. Свои функции и задачи органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей.
Права и обязанности органов местного самоуправления тесно взаимосвязаны с предметами их ведения: если с определением предметов ведения органа дается ответ на вопрос, в каких областях местной жизни он в принципе компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере муниципальных отношений.
В юридической науке и в законодательстве при характеристике второго элемента компетенции часто используется понятие «полномочия», которое охватывает, как уже отмечалось, в равной степени и права, и обязанности органа. Тем более что, как правило, право органа является одновременно и его обязанностью перед гражданами, населением, перед государственными органами. Так, представительный орган местного самоуправления утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении. Это — исключительное право представительного органа местного самоуправления, но в то же время — и его обязанность, ибо каждое муниципальное образование должно иметь свой бюджет. Следует при этом также учитывать, что компетенция органа определяется путем издания правовых норм и выступает как явление правовое. Поэтому орган не должен ни уклоняться от реализации своих прав и обязанностей, ни выходить за их пределы.
Вместе с тем тот факт, что права органов местного самоуправления выступают обычно как «права-обязанности», не означает, что
можно не делать различия между правами и обязанностями в компетенции муниципального органа. Права и обязанности сохраняют в рамках компетенции органа относительно самостоятельный характер. Права дают органам местного самоуправления возможность выбора при решении того или иного вопроса. Так, рассмотрение представительным органом местного самоуправления проекта местного бюджета не означает, что данный проект должен быть «автоматически» утвержден. Представительный орган может принять решение о необходимости его доработки, внесения в него изменений и дополнений. В ряде случаев реализация того или иного права органа местного самоуправления целиком зависит от его выбора: принимать или нет решение по тому или иному вопросу. Например, в соответствии с законом, представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации. Это право органы местного самоуправления реализуют по своему усмотрению.
Обязанности же такой свободы выбора при решении конкретного вопроса не предоставляют, жестко регламентируя действия органа. Так, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, согласно закону, обязаны дать ответ по существу обращений граждан к ним в течение одного месяца.
Полномочия, осуществляемые органами местного самоуправления, можно подразделить на: а) полномочия общего характера; б) полномочия конкретного характера.
Например, право представительного органа осуществлять контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления относится к полномочиям общего характера. Практическая реализация этого права обеспечивается использованием конкретных правомочий, которые принадлежат представительному органу местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования (например, представительный орган местного самоуправления вправе заслушать отчет органа или должностного лица местного самоуправления).
Таким образом, полномочия общего характера как бы определяют задачи, направления работы органов местного самоуправления.
Полномочия конкретного характера всегда связаны с решением определенных вопросов текущего и оперативного управления, обеспечивая вместе с тем и реализацию полномочий общего характера органов местного самоуправления.
В Европейской Хартии местного самоуправления провозглашены принципы определения компетенции органов местного самоуправления. Статья 4 Хартии содержит следующие положения:
1) основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий;
2) органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти;
3) осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии;
4) предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом;
5) при делегировании полномочий центральными или региональными органами органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать их осуществление к местным условиям.
Данные положения получили развитие в российском законодательстве о местном самоуправлении. Так, Конституция РФ закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий (ст. 12) и запрещает ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами (ст. 133). Самостоятельность местного самоуправления в реализации своих полномочий обеспечивается судебной защитой прав местного самоуправления. Закон об общих принципах организации местного самоуправления запрещает органам государственной власти и государственным должностным лицам осуществление полномочий местного самоуправления (ст. 14). В соответствии с ним муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность с учетом разграничения предметов ведения между муниципальными образованиями (ст. 6).
Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. В уставе муниципального образования определяются компетенция и сроки полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Закон запрещает передавать полномочия органов местного самоуправления ассоциациям и союзам муниципальных образований, которые создаются муниципальными образованиями в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов.
Органы местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования могут на договорной основе передавать часть своих полномочий другим органам местного самоуправления. Например, на территории, включающей несколько муниципальных образований, совместным решением органов местного самоуправления может быть создан общий орган, которому делегируются отдельные полномочия органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления не вправе принимать по собственной инициативе к рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции других органов местного самоуправления. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.
В соответствии с уставом муниципального образования органы местного самоуправления могут передавать полномочия органам территориального общественного самоуправления с учетом тех задач и функций, которые осуществляют данные органы.
Компетенция органов местного самоуправления может включать отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления.