Конституция РФ (ст. 110) устанавливает, что исполнительную власть в стране осуществляет Правительство РФ. Оно на федеральном уровне возглавляет всю систему органов исполнительной власти, обеспечивая их согласованную деятельность, что особенно сложно и важно в условиях федеративного государства. Вместе с тем, Правительство осуществляет исполнительную власть не в отрыве, а в тесной взаимосвязи и взаимодействии с другими ветвями единой государственной власти – законодательной и судебной.
Правовую основу деятельности Правительства РФ составляют Конституция РФ, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве РФ», Регламент Правительства РФ, федеральные законы и нормативные указы Президента РФ.
Правительство Российской Федерации – высший коллегиальный исполнительный орган государственной власти Российской Федерации общей компетенции, возглавляющий единую систему исполнительной власти в РФ .
В науке подвергается сомнению фактически высшее место Правительства РФ в системе исполнительной власти. Обширный перечень полномочий главы государства по отношению к Правительству РФ (назначение и отставка федерального Правительства, непосредственное руководство рядом министерств, возможность председательствовать на заседаниях Правительства, отмена актов Правительства) дает основания для такой дискуссии. Но, учитывая положения Конституции РФ и ФКЗ «О Правительстве РФ», мы должны заключить, что формально Правительство возглавляет исполнительную власть в России, а Президент РФ условно стоит над ним и как глава государства оказывает на него огромное влияние.
Федеральное Правительство осуществляет общее руководство деятельностью исполнительных органов субъектов федерации и глав местных администраций, обеспечивает осуществление федеральных полномочий на всей территории России, сочетание интересов федерации и ее субъектов. Территориальные федеральные органы исполнительной власти в пределах своих полномочий взаимодействуют с органами исполнительной власти субъектов федерации в решении вопросов в сфере совместного ведения федерации и ее субъектов.
Однако региональные органы исполнительной власти не подчинены Правительству России. Федеральное Правительство вправе в отношениях с ними лишь координировать их деятельность.
Органы исполнительной власти субъектов федерации участвуют в разработке проектов важнейших постановлений федерального Правительства по предметам совместного ведения, вопросам межрегионального значения и федеральных государственных программ, вносят на рассмотрение федеральных органов исполнительной власти предложения по предметам федерального и совместного ведения.
В свою очередь, федеральные органы исполнительной власти направляют для согласования исполнительным органам регионов проекты нормативных актов и иных документов, затрагивающих интересы субъектов РФ. Предложения регионов подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ (ст. 43 ФКЗ «О Правительстве РФ»).
ФКЗ «О Правительстве РФ» закрепил основные принципы деятельности Правительства РФ, среди которых – принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов, принципы народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнение законодательства и осуществляет систематический контроль его исполнения федеральными и региональными органами власти, принимает меры по устранению нарушений законодательства России. Тем самым основной задачей Правительства является исполнительно‑распорядительная деятельность, включая исполнение законов и контроль над их соблюдением и реализацией .
Состав и структура Правительства РФ.
По сравнению с советским периодом, состав Правительства России стал у́же. При этом число общефедеральных органов управления, руководители которых не входят в состав федерального Правительства, значительно превысило число министерств.
В соответствии с Конституцией РФ и ФКЗ, Правительство Российской Федерации состоит из членов Правительства РФ: Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Законодатель не называет других членов Правительства, хотя фактически в состав Правительства России также могут входить и министры «без портфеля», и Руководитель аппарата Правительства, имеющий ранг федерального министра или заместителя Председателя Правительства, и другие лица, наделенные главой государства статусом федерального министра.
Часть 1 ст. 112 федеральной Конституции говорит о структуре федеральных органов исполнительной власти. На практике это положение понимается широко, включая и структуру Правительства, которая определяется Президентом РФ по предложению главы Правительства. Потому важно различать структуру Правительства как государственного органа, и структуру федеральных исполнительных органов как систему исполнительных органов на федеральном уровне.
Выше обозначен состав Правительства РФ, обратимся к его структуре. Федеральным конституционным законом предусмотрена возможность образования Президиума Правительства РФ, который не подменяет самого Правительства и решает оперативные вопросы . В состав Президиума входят руководство Правительства и ключевые министры. Правительство Российской Федерации вправе отменить любое решение Президиума Правительства Российской Федерации.
В структуре Правительства образуются координационные органы – комиссии, комитеты и совещательные органы – советы , предназначенные для выработки рекомендаций.
Для организации и обеспечения деятельности Правительства РФ образуется Аппарат Правительства РФ, включающий руководство Аппарата (Руководитель и его заместители), секретариаты заместителей Председателя Правительства РФ и руководителя Аппарата, департаменты, в которых создаются отделы. Аппарат выполняет организационно‑методические, экспертно‑консультативные, справочно‑информационные, контрольные и иные возложенные на него функции.
Заседания Правительства РФ проводятся не реже одного раза в месяц. Подготовка и проведение заседаний Правительства РФ осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства РФ.
Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства, в порядке, установленном ст. 111 Конституции РФ. В этом процессе задействована Государственная Дума, которая в случае трехкратного отклонения кандидатур Председателя Правительства подвергает себя угрозе роспуска.
Спор между Президентом РФ и Государственной Думой о понимании ч. 4 ст. 111 Конституции РФ относительно возможности представления главой государства на должность премьер‑министра одного и того же кандидата решен с учетом сложившейся практики Конституционным Судом РФ (Постановление от 11 декабря 1998 г.) в пользу Президента РФ, который вправе представлять в Государственную Думу для согласования многократно одного и того же кандидата.
Председатель Правительства РФ выполняет следующие функции : возглавляет Правительство, определяет основные направления его деятельности и организует его работу; представляет Правительство РФ в Российской Федерации и за ее пределами; ведет заседания Правительства РФ, обладая правом решающего голоса; подписывает акты Правительства; представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении; распределяет обязанности между членами Правительства.
Председатель Правительства РФ систематически информирует Президента РФ о работе Правительства РФ.
В случаях, предусмотренных Конституцией РФ, Председатель Правительства РФ временно исполняет обязанности Президента России. Однако исполняющий обязанности главы государства не может распустить парламент, назначить референдум и инициировать изменение федеральной Конституции .
Председатель Правительства Российской Федерации освобождается от должности Президентом РФ : по заявлению Председателя Правительства РФ об отставке; в случае невозможности исполнения Председателем Правительства РФ своих полномочий. Освобождение от должности премьера влечет отставку Правительства РФ.
Президент РФ лишь уведомляет палаты Федерального Собрания об освобождении от должности Председателя Правительства в день принятия решения. Никаких согласительных и консультативных процедур от Президента РФ не требуется, в то время как в большинстве стран такие консультации традиционно проводятся.
В случае временного отсутствия Председателя Правительства РФ его обязанности исполняет один из заместителей Председателя Правительства в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей. Количество заместителей премьер‑министра России устанавливается указом Президента, в разные периоды их число менялось от одного до шести.
В случае освобождения от должности Председателя Правительства Президент РФ вправе до назначения нового премьера поручить исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ одному из заместителей Председателя Правительства РФ на срок до двух месяцев .
Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Члены Правительства РФ вправе подавать заявления об отставке, что уже не влечет отставку всего Правительства РФ, как в случае отставки его председателя.
Полномочия Правительства РФ прекращаются в случаях:
1) сложения Правительством РФ своих полномочий перед вновь избранным Президентом РФ (ст. 116 Конституции РФ). Решение о сложении Правительством своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ;
2) отставки Правительства РФ. Известны три разновидности отставки – добровольная («правительственная»), когда Президент РФ удовлетворяет просьбу Правительства РФ об отставке, «президентская» отставка, когда глава государства единолично принимает решение об отставке Правительства РФ по собственному усмотрению (ч. 1, 2 ст. 117 Конституции РФ), и «парламентская» отставка по инициативе Государственной Думы через процедуру выражения недоверия Правительству РФ (ч. 3 ст. 117). Отставка возможна и по инициативе премьера в случае отказа Государственной Думы в доверии Правительству РФ, что влечет необходимость принятия радикального решения Президентом РФ в течение 7 дней (ч. 4 ст. 117). Причем важно обратить внимание, как минимум, на два отличия выражения недоверия и отказа в доверии Правительству РФ: по инициативе и по процедуре;
3) освобождения от должности премьер‑министра, как по собственной инициативе, так и в других случаях Президентом РФ, что одновременно влечет отставку Правительства РФ.
Теоретически право Президента РФ на освобождение от должности главы Правительства должно быть ограничено в силу разделения властей, необходимости обеспечения их согласованного функционирования.
Основные функции, полномочия и акты Федерального Правительства
Правительство по своей природе – более мобильный орган по сравнению с парламентом, его функции и полномочия распространяются на все сферы жизни общественной жизни, они наполняются конкретным содержанием в зависимости от состояния законодательства, потребностей развития, поэтому можно вести речь лишь об основных функциях и полномочиях Правительства РФ.
Как орган исполнительной власти Правительство РФ обязано исполнять законы, принятые парламентом . Однако модель действия «на основании и во исполнение Конституции и законов», известная Конституции РСФСР 1978 года, в Конституции РФ применительно к российскому Правительству расширена за счет нормативных указов Президента РФ (ст. 115).
Компетенцию Правительства составляют его общие полномочия, а также специальные полномочия в сферах:
– экономики; бюджета и финансов;
– социальной; науки, культуры, образования;
– природопользования, охраны окружающей среды;
– обеспечения законности, прав, свобод граждан, борьбы с преступностью;
– обороны, государственной безопасности РФ;
– внешней политики и международных отношений.
В числе общих полномочий Правительства
– организация осуществления внутренней и внешней политики РФ; регулирование в социально‑экономической сфере; обеспечение единства системы исполнительной власти в РФ, направление и контроль деятельности ее органов; формирование федеральных целевых программ и обеспечение их осуществления; законодательная инициатива в Государственной Думе.
Кроме того, к сфере общих вопросов федерального Правительства относится руководство федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, контроль их деятельности, отмена актов федеральных органов исполнительной власти или приостановление их действия.
Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров , руководителей федеральных органов исполнительной власти, не подведомственных Президенту РФ, не являющихся федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Заместителей руководителей федеральных агентств, служб при министерствах, подведомственных Правительству РФ, назначают соответствующие министры.
Правительство устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.
Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение . Акты Правительства РФ отличает фундаментальность, многофункциональность, подзаконность, оперативность и обязательность[178].
Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства.
Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению, первые официально публикуются не позднее 15 дней со дня их принятия, вторые – в течение 10 дней, а при необходимости немедленного их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации.
Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются председателем Правительства и обязательны к исполнению. Порядок опубликования и вступления в силу актов Правительства РФ определяется Указом Президента РФ. Акты Правительства РФ могут быть обжалованы в суд.
3. Федеральные органы исполнительной власти: конституционно‑правовой статус и особенности
В Конституции РФ не предусмотрена законодательно система федеральных органов исполнительной власти в федеральном законе. Практика пошла по пути установления системы федеральных органов исполнительной власти посредством принятия указов Президента РФ. За период с 1996 года были приняты несколько таких указов, каждый из которых различно определял систему федеральных органов исполнительной власти.
Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» установлена трехуровневая система федеральных исполнительных органов, в которую входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Федеральное министерство – возглавляемый федеральным министром федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно‑правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.
Федеральная служба – возглавляемый руководителем (директором) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
Федеральное агентство – возглавляемый руководителем (директором) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.
Решение о создании, преобразовании, ликвидации федеральных органов исполнительной власти принимает Президент РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Положение о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных главе государства, утверждается Президентом РФ, а других федеральных органах исполнительной власти – Правительством РФ.
Статусу каждого органа исполнительной власти соответствует порядок назначения его руководителя. Так, все федеральные министры, а также руководители федеральных исполнительных органов и их заместители, непосредственно подчиняющиеся главе государства, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ (первый блок федеральных органов исполнительной власти). Заместители федеральных министров, а также руководители федеральных органов исполнительной власти, не подведомственных Президенту РФ, назначаются и освобождаются от должности федеральным Правительством (второй блок). Заместители руководителей федеральных служб, федеральных агентств при федеральных министерствах назначаются соответствующими министрами, а непосредственно подчиняющиеся Правительству РФ (третий блок) – Правительством России.
Правительство РФ осуществляет руководство деятельностью федеральных министерств и иных исполнительных органов, кроме тех, что находятся под руководством Президента РФ (МИД, МВД, ФСБ и др.). Рост последних ослабляет позиции Правительства РФ и порождает проблемы координации деятельности этих органов.
Таким образом, назрела необходимость законодательного регулирования статуса министерств и иных федеральных исполнительных органов. Также необходимо помнить о том, что в силу ч. 2 ст. 77 федеральной Конституции федеральные и региональные органы исполнительной власти по федеральным и совместным предметам ведения образуют единую систему исполнительной власти. Важно и то, что федеральные исполнительные органы вправе создавать территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ). Причем координирующая роль в этой системе отведена Правительству России.
Контрольные вопросы
1. Назовите юридические признаки, свидетельствующие о том, что Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти. В чем выражается коллегиальность деятельности Правительства РФ?
2. Каково место Правительства РФ в системе разделения властей? Какой орган максимально для него влиятелен?
3. Перечислите полномочия Правительства РФ по руководству федеральными органами исполнительной власти.
4. Какими полномочиями обладает Правительство РФ по отношению к органам исполнительной власти субъектов Федерации?
5. Назовите правовые акты Правительства РФ и дайте им характеристику.
6. Какова структура Правительства РФ, и какие структурные подразделения входят в состав аппарата Правительства РФ?
7. Какие основные функции выполняет Правительство РФ?
8. Какие основания прекращения его полномочий вам известны?
9. Раскройте понятие и структуру федеральных органов исполнительной власти.
10. Каким образом реализуется принцип федерализма в деятельности Правительства РФ?
Дополнительная литература к теме
1. Бобылев А.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления /А.И. Бобылев, Н.Г. Горшкова, В.И. Ивакин. М., 2003.
2. Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти. Журнал российского права. 2001. № 1.
3. Балабакин С.И. К вопросу о порядке назначения руководителей органов МВД в Российской Федерации. Журнал российского права. 2003. № 10.
4. Гончаров В.В. Проблемы выбора оптимальной системы исполнительной власти в РФ. Современное право. 2010. № 6.
5. Ивлев Г.П. Участие Правительства РФ в законодательной деятельности /Г.П. Ивлев, Г.А. Гаджимагомедов. М., 2008.
6. Исполнительная власть в Российской Федерации /под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М., 1996.
7. Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств РФ. М., 2003.
8. Калинина Л.Е. Анализ структуры федеральных органов исполнительной власти. Современное право. 2009. № 3.
9. Кикоть В.Я. Место и роль МВД в политике российского государства по обеспечению международной законности и правопорядка. Государство и право. 2004. № 1.
10. Лексин И.В. Конституционное значение понятия «единая система исполнительной власти». Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 1.
11. Сосновкий С.А. Компетенция органов исполнительной власти, их структурных подразделений и должностных лиц: соотношение и порядок реализацию. Правоведение. 2008. № 2.
12. Федеральные органы исполнительной власти. Правительство Российской Федерации. Федеральные министерства: справочник. М., 2002.
13. Черкасов К.В. Об актуализации вопроса создания института полномочных представителей Правительства РФ в федеральных округах. Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 6.
Тема 15