Одним из главных направлений реформирования бюджетного процесса является совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, а также более тесная увязка бюджетного планирования с прогнозом социально-экономического развития, долгосрочными целевыми программами. Приходится признать, что применение программно-целевого планирования до сих пор ограничивается только разработкой и реализацией федеральных целевых программ. Но подход к разработке и реализации данных программ практически остался без изменения. Правительством не приняты соответствующие документы, определяющие порядок формирования, реализации и проведения оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ, срок принятия которых был установлен еще в 2007 году.
Эффективность реализации программ оценивается с помощью комплексного анализа параметров выполнения ФЦП. На основе данной оценки Минэкономразвития России в I квартале 2008 года реализация только пяти программ признана эффективной, по 34 программам отмечена средняя эффективность реализации, по 14 программам оценка эффективности не произведена, так как не было начато финансирование программ из всех источников финансирования.
В рамках проводимой бюджетной реформы были сформированы новые подходы к финансированию бюджетных инвестиций, направляемых на повышение самостоятельности и ответственности регионов и главных распорядителей бюджетных средств в вопросах формирования и исполнения инвестиционной политики. Но практика реализации государственной политики в области бюджетных инвестиций в последние годы показала, что имеется ряд существенных недостатков в сфере принятия и реализации, как федеральных целевых программ, так и Федеральной адресной инвестиционной программы.
Значительно затруднена процедура прохождения документов в федеральных органах из-за большого количества инстанций, с которыми они должны быть согласованы. Наличие административных барьеров увеличивает сроки согласования и утверждения проектно-сметной документации по объектам, включенным в ФАИП и ФЦП. Существенным недостатком является несвоевременное открытие бюджетного финансирования на реализацию запланированных мероприятий, а также неравномерность поступления средств на эти цели в течение финансового года.
Недостаточно обеспечено участие субъектов Российской Федерации в формировании перечня строек и объектов, что не позволяет в полной мере учесть интересы и приоритеты регионов. Имеет место и несвоевременное доведение до субъектов Российской Федерации информации о разработке ФЦП и ФАИП, а также отсутствие четкой схемы подачи необходимых документов в федеральные ведомства. Это ведет к тому, что регионы направляют свои бюджетные заявки с опозданием либо неправильно оформленные. Подводя итоги вышеизложенного, хочу отметить, что программно-целевое планирование должно стать в самое ближайшее время основой всего бюджетного планирования. Для этого необходимо принять меры к ускорению внедрения программно-целевого принципа бюджетного планирования на основе формирования долгосрочных целевых программ в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010–2012 годах.
Оценки эффективности бюджетных расходов. Совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов. К сожалению, до сих пор не создана система полноценного мониторинга эффективности бюджетных ассигнований, не разработаны и законодательно не утверждены оценочные показатели. Требуется ускорить работу в этом направлении, с тем чтобы распределять бюджетные ресурсы только в прямой зависимости от достижения конкретных результатов.
Оценка эффективности должна производиться по всем бюджетным ассигнованиям, в том числе передаваемым в уставные капиталы акционерных обществ (включая институты развития) и государственным корпорациям. По данным Счетной палаты, в 2008–2009 годах имела место определенная несбалансированность между свободными денежными средствами, которыми располагали государственные корпорации, и реальными потребностями в их использовании.
30. Объекты и субъекты бюджетного учета. Структура и принципы построения Единого плана счетов бюджетного учета. Документы и регистры бюджетного учета
Объекты бюджетного учета исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов являются: доходы и расходы бюджета; доходы и расходы по средствам, полученным от предпринимательской и иной деятельности; денежные средства бюджета на счетах в кредитных организациях; бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств, подтвержденные обязательства бюджета; источники финансирования дефицита бюджета; обязательства по предоставлению средствам из бюджета на возвратной основе; расчеты, возникающие в ходе исполнения бюджета; результаты исполнения бюджета.
Основными объектами бюджетного учета являются доходы и расходы бюджета. Органы Федерального казначейства и финансовые органы ведут учет кассовых доходов и кассовых расходов бюджета. Кассовые доходы бюджета - доходы, фактически поступившие на счета соответствующих бюджетов, открытые в кредитных организациях, осуществляющих кассовое исполнение бюджета. Кассовые доходы характеризуют степень выполнения доходной части бюджета как в целом, так и по видам доходов в соответствии с классификацией доходов бюджетов. С созданием налоговых органов органы, исполняющие соответствующий бюджет, прекратили учитывать начисленные доходы - доходы, которые до поступления на счет бюджета подлежат начислению налоговыми органами (например, плата за землю, налог на имущество физических лиц и др.).
Субъектом бюджетного учета, являются публично-правовые образования – Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.
Единый план счетов бюджетного учета можно рассматривать в двух аспектах. Во-первых, исходя из ст. 29 Кодекса, закрепляющей принцип единства бюджетной системы Российской Федерации, план счетов должен быть при ведении бухгалтерского учета бюджетов всех уровней. В этом случае обеспечивается единый порядок ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.
Во-вторых, понятие "единый план счетов" предполагает наличие плана счетов, в котором систематизированы балансовые счета по всем объектам бюджетного учета.
В настоящее время в Российской Федерации объекты бюджетного учета отражаются на балансовых счетах планов счетов, включенных в вышеуказанные Инструкции по бухгалтерскому учету: Единого плана счетов бухгалтерского учета исполнения бюджетов и Плана счетов бухгалтерского учета бюджетных учреждений.
Ст. 240 Бюджетного кодекса предопределяет необходимость формирования единого плана счетов бюджетного учета, в котором должны быть отражены все объекты, как бухгалтерского учета исполнения бюджетов, так и бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях. Учитывая, что государственные внебюджетные фонды входят в бюджетную систему Российской Федерации, в Единый план счетов бюджетного учета должны быть включены счета, предназначенные для учета доходов, расходов, источников финансирования государственных внебюджетных фондов, а также операции, совершаемые в процессе их исполнения.
Поскольку в процессе исполнения федерального бюджета осуществляется формирование государственной (муниципальной) казны и доходы от использования (реализации) средств государственной (муниципальной), казны подлежат зачислению в бюджет, в Единый план счетов бюджетного учета подлежат также включению счета, характеризующие состояние и операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями, недвижимым имуществом, не закрепленным за учреждениями (предприятиями) в оперативное управление (хозяйственное ведение).
Необходимо отметить, что в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О бюджетной политике на 2002 год" с целью обеспечения эффективной работы казначейства ставится задача внесения изменений в нормативные акты, регулирующие план счетов бухгалтерского учета исполнения бюджетов.
Организация учета органами Федерального казначейства расчетов по поступлениям и выплатам в процессе кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ
В соответствии с положениями Инструкции №25н, для учета бюджетными учреждениями расчетов по платежам из бюджета с органами, организующими исполнение бюджетов, предназначен счет 0 304 05 000 «Расчеты по платежам из бюджета с органами, организующими исполнение бюджетов».
Согласно статье 215.1 БК РФ кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством.
Кассовое обслуживание исполнения бюджета - это проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.
Круг полномочий Федерального Казначейства определяется Положением о Федеральном казначействе, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года №703. Федеральное Казначейство осуществляет правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.
Свою деятельность Федеральное Казначейство осуществляет через свои территориальные органы.
Органы Федерального казначейства (ОФК) осуществляют кассовое обслуживание всех распорядителей и получателей бюджетных средств. Кассовое исполнение бюджетов бюджетной системы РФ органами Федерального Казначейства направлено на осуществление и учет операций:
- по кассовым поступлениям в бюджет и распределению полученных доходов между бюджетами бюджетной системы РФ;
- по кассовым выплатам из бюджета.
Бюджетный кодекс Российской Федерации выделяет два вида обязательств:
- бюджетные обязательства,
- денежные обязательства.
Статья 222 БК РФ дает определение бюджетного обязательства как признанной органом, исполняющим бюджет (главным распорядителем средств), обязанности совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающей в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью.
Статьей 225 БК РФ денежные обязательства бюджетополучателей определены как обязательства по осуществлению расходов и платежей путем составления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей, в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов.
Расходование бюджетных средств участниками бюджетного процесса осуществляется в пределах фактического наличия бюджетных средств на счете бюджета.
Основным документом, регулирующим порядок организации работы по доведению объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета, является Приказ Минфина Российской Федерации от 10 июня 2003 года №50н «Об утверждении Порядка организации работы по доведению через территориальные органы Федерального казначейства объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета» (далее – Приказ №50н).
Согласно положениям Приказа №50н распорядители и получатели бюджетных средств, находящиеся в ведении главного распорядителя, уведомляются расходными расписаниями о распределении им лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов.
Распределение лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов распорядителем оформляется расходным расписанием по каждому находящемуся в его ведении распорядителю и получателю.
Организация ведения бюджетного учета возлагается ст. 240 Кодекса на орган, исполняющий бюджет: Министерство финансов России, финансовый орган, организующий исполнение бюджета субъекта Федерации (муниципального образования). Указанные органы непосредственно обеспечивают ведение бухгалтерского учета исполнения бюджета, оказывают методическую помощь бюджетным учреждениям в ведении бухгалтерского учета исполнения сметы доходов и расходов.
При кассовом обслуживании исполнения бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований органами федерального казначейства последние ведут учет доходов и расходов соответствующих бюджетов и источников финансирования дефицитов бюджетов в соответствии с бюджетной классификацией согласно Правилам кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов территориальными органами федерального казначейства, утвержденным Приказом Минфина России от 19 апреля 2000 г. N 46н. При этом на основании регистров учета, формируемых органами федерального казначейства, финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований ведут бухгалтерский учет исполнения бюджета соответственно субъекта Федерации или муниципального образования в соответствии с Инструкцией по бухгалтерскому учету исполнения бюджетов.
Регистры бюджетного учета - специальные регистры, которые применяются для ведения бюджетного учета в учреждениях. Формы регистров бюджетного учета утверждены Приказом Минфина от 23.09.2005 №123н и введены в действие с 1 января 2006 года.
Регистры предназначены для накопления и систематизации информации, которая содержится в первичных документах, принятых к учету. Формы регистров бюджетного учета являются унифицированными формами документов. Формы регистров содержат наименования реквизитов и показателей и соответствующие им коды по общероссийским классификаторам и классификациям, которые необходимы при автоматизированной обработке информации. Удаление отдельных реквизитов из регистров бюджетного учета не допускается.
Унифицированные формы регистров бюджетного учета состоят из трех частей: заголовочной, содержательной и оформляющей. Основными регистрами бюджетного учета в учреждении являются журналы операций (форма 0504071), в которых в хронологическом порядке отражаются все осуществляемые финансово-хозяйственные операции. Журналы операций ведутся по единой форме по соответствующим направлениям деятельности учреждения отдельно.