Вопрос о правовом статусе журналистов, работающих в зоне проведения контртеррористической операции, заслуживает особого рассмотрения, особенно, с учетом опыта Совета Европы по установлению стандартов поведения представителей СМИ в условиях напряженности и конфликта. Согласно пункту 7 части 1 статьи 47 Закона РФ «О средствах массовой информации» (далее – Закон о СМИ) журналист имеет право посещать специально охраняемые места стихийных бедствий, аварий и катастроф, массовых беспорядков и массовых скоплений граждан, а также местности, в которых объявлено чрезвычайное положение. Кроме того, он может присутствовать на митингах и демонстрациях. Тем самым создаются условия, с одной стороны, для открытости самых конфликтогенных социальных зон и ситуаций, а с другой - для героизации экстремального поведения, и в частности, международного терроризма, сепаратизма и т.д. Эту взаимосвязь можно выразить формулой: «До приезда съемочной группы массовые беспорядки не начинаются». Вот почему в последнее время все чаще раздаются голоса, призывающие международное сообщество озаботиться выработкой рекомендаций для журналистов, освещающих угоны самолетов, захваты заложников и другие проявления международного терроризма.Формально в контексте Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», Федерального закона «О безопасности», а также конкретных президентских указов о введении чрезвычайного положения в отдельных местностях ограничение свободы массовой информации выражается прежде всего в предварительной цензуре информации, освещающей события в зоне чрезвычайного положения, с правом временного ареста печатной продукции. На практике все эти меры дополняются системой специальной аккредитации. События в Чечне уже не первый день занимают главное место в информационной картине России. Именно здесь решаются самые важные вопросы: сколько еще солдатских жизней унесет война, как долго продлятся страдания мирного населения, сохранится ли территориальная целостность страны. И общество имеет право знать правду о том, что на самом деле происходит в Чечне. Власти обязаны гарантировать это право, помогая журналистам выполнить своей профессиональный долг и донести людям правду.Во время так называемой «первой чеченской войны» существовало Временное положение об аккредитации и порядке работы представителей российских и иностранных СМИ при Территориальном управлении федеральных органов исполнительной власти в Чеченской Республике. Оно не отменяло права журналистов, предусмотренные Законом о СМИ, однако фактически подменяло их другими, особыми правомочиями. В документе предусматривалось, что аккредитованные журналисты вправе: пользоваться услугами мобильного информационного центра (связь, транспорт, сопровождение, организация встреч); находиться в зоне боевых действий, в расположении частей с видео-, фото- и прочей аппаратурой в сопровождении представителей соответствующих министерств и ведомств (МВД, МО, ФСК, МЧС и т.д.); получать необходимую информацию у сотрудников пресс-службы Правительства РФ, в том числе на брифингах и пресс-конференциях; знакомиться с предназначенными для публикации материалами пресс-службы.В ходе так называемой «второй чеченской войны» федеральные власти сконструировали более сложный механизм информирования общественности о положении в Чеченской Республике. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 октября 1999 года № 1538-р в целях оперативного освещения событий, происходящих в регионах Северного Кавказа, был образован Российский информационный центр (Росинформцентр), для обеспечения деятельности которого была сформирована межведомственная рабочая группа из представителей МВД России, Минобороны России, МИДа России, Минюста России, Миннаца России, МЧС России, ГТК России, ФСБ России, ФСНП России, ФПС России, а также ВГТРК. Фактическим руководителем государственной информационной политики в отношении событий в Чечне стал помощник Президента Российской Федерации С.В.Ястржембский, что, разумеется, не соответствует пункту 2 статьи 13 и пункту 1 статьи 15 Федерального закона «О борьбе с терроризмом», возлагающим подобные функции на руководителя или специального представителя оперативного штаба по проведению контртеррористической операции. Правила аккредитации представителей СМИ при аппарате С.В.Ястржембского являются уникальным документом, поскольку никогда прежде при аппаратах помощников Президента РФ процедуры аккредитации журналистов не существовало. Фактически этот документ регламентировал не процедуру получения прессой информации о деятельности помощника Президента РФ, а порядок сбора информации на территории одного из субъектов Российской Федерации. Правила наделяют аккредитованных журналистов правом принимать участие в освещении боевых действий при условии, что они включены в соответствующую группу, формируемую по согласованию с руководством силовых структур. Аккредитованным журналистам запрещалось самостоятельно передвигаться по Чеченской Республике и брать интервью у военнослужащих без разрешения представителей пресс-центров. Непосредственно в зоне проведения контртеррористической операции действовала дублирующая система аккредитации. Устанавливая подобную организационную схему, федеральные власти отчасти использовали опыт США, где еще в 1984 году была введена система журналистских пулов для освещения военных действий. Представители СМИ, попадающие в такие аккредитованные при военном командовании группы, должны были дать обязательство соблюдать установленные в войсках правила и требования безопасности, не создавать помех выполнению боевых задач. Со своей стороны, командование обязывалось оказывать помощь журналистам транспортом, средствами связи, охраной, обеспечивать условия для передачи подготовленных материалов в редакции. В ходе войны в Персидском заливе американская система журналистских пулов подверглась жесткой критике со стороны ряда СМИ как фактически ограничивающая доступ к информации и представляющая собой форму добровольной цензуры. Однако в условиях плюралистического общества даже столь изощренная система не смогла обеспечить исключительно одностороннее, проправительственное освещение в СМИ событий на театре военных действий. Так, телекомпания CNN широко демонстрировала представленные иракскими информационными службами видеозаписи сбитых самолетов и пленных пилотов многонациональных сил, разбомбленных больниц и школ, жертв среди мирного населения и т.д. По мнению доктора социологических наук С.П.Лукницкого, военное руководство США прекрасно отдает себе отчет в необходимости совершенствовать работу со СМИ, поскольку в условиях современных технологий и общественных отношений каждому командиру неизбежно придется делить поле боя с журналистами, а значит он должен уметь наладить с ним конструктивное и взаимовыгодное сотрудничество. На практике, однако, создание Росинформцентра не привело к большей открытости информации о событиях в Чеченской Республике. Напротив, как свидетельствует практика, сведения о потерях и жертвах среди военнослужащих и мирного населения нередко становились конъюнктурным инструментом политических манипуляций. Не была обеспечена даже оперативная публикация имен погибших, как то делалось еще в Первую мировую войну.Ситуация осложнялась тем, что военные действия в Чеченской Республике велись в отсутствие официального режима чрезвычайного положения. В то же время конституционное право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом может быть ограничено только федеральным законом. Не указом, не постановлением, не инструкцией о порядке аккредитации, а именно и только законом. Единственным наиболее подходящим к ситуации в Чечне оказался федеральный закон «О борьбе с терроризмом» от 25 июля 1998 года. Однако этот закон, вполне подходящий для случаев с угоном самолета или захватом заложников, очень трудно применить к ситуации с вооруженным мятежом в одном из регионов страны. Впрочем, выбор у власти был невелик и Указом Президента Российской Федерации «О мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации» от 22 января 2001 года № 61 в соответствии с Федеральным законом «О борьбе с терроризмом» был создан оперативный штаб по управлению контртеррористическими операциями на территории региона Однако в данном федеральном законе ни слова нет о возможности введения цензуры, ограничения профессиональных прав журналистов, обязательной аккредитации. Напротив, есть – и это вполне разумно – требование минимальной огласки «технических приемов и тактики проведения контртеррористических операций, а также состава участников указанных операций».Непосредственно журналистов касается лишь пункт 2 статьи 13 данного закона: «В зоне проведения контртеррористической операции деятельность работников средств массовой информации регулируется руководителем оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией, если иное не предусмотрено федеральным законом». А федеральным законом, т.е. в данном случае Законом о СМИ предусмотрены профессиональные права журналистов, перечисленные в статье 47: «искать, запрашивать, получать и распространять информацию,.. производить записи, в том числе с использованием средств аудио- и видеотехники, кино- и фотосъемки,.. посещать специально охраняемые места стихийных бедствий, аварий и катастроф, массовых беспорядков и массовых скоплений граждан, а также местности, в которых объявлено чрезвычайное положение,.. излагать свои личные суждения и оценки и т.д.». Можно ли обвинять журналиста в нарушении закона «О борьбе с терроризмом», если он добросовестно выполняет его требования, реализуя при этом свои права, предусмотренные Законом о СМИ? Разумеется, это нельзя считать и злоупотреблением правом в смысле пункта 1 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации, если, конечно, такие действия журналист не осуществляет исключительно с целью причинить вред другому лицу. К сожалению, журналистов, освещающих события в Чечне с объективистских позиций и позволяющих себе усомниться в правдивости и полноте официальной информации, часто обвиняют в пособничестве террористам, в разжигании пораженческой истерии. Но соответствует ли это российскому законодательству?По логике законодателя не журналист, а именно руководитель оперативного штаба или представитель штаба, ответственный за поддержание связи с общественностью, определяет форму и объем информирования общественности о террористической акции (пункт 1 статьи 15 Федерального закона «О борьбе с терроризмом»). Мировая и отечественная практика свидетельствует о том, что наличие в составе штаба специального сотрудника, обеспечивающего взаимодействие со СМИ, имеет большое значение. С одной стороны, это освобождает руководителя штаба от необходимости отвлекаться от своих прямых обязанностей, связанных с проведением операции, для ответов на вопросы журналистов. С другой стороны, если выделенный представитель штаба является профессиональным специалистом по связям с общественностью, то он сможет наиболее точно и в то же время аккуратно донести до представителей прессы информацию о террористической акции.Обратим внимание на то, что в названии и в пункте 1 статьи 15 упоминается исключительно информация о террористической акции, а не о контртеррористической операции. Напротив, из содержания пункта 2 можно заключить, что речь в нем идет в основном об информации о контртеррористической операции (только подпункт 3 выходит за пределы этой тематики). Отсюда можно сделать вывод, что название и пункт 1 статьи 15 следует толковать расширительно, как относящиеся к информации о террористической акции и о контртеррористической операции.В вопросах информирования общественности функции руководителя или специального представителя оперативного штаба сводятся, прежде всего, к определению форм такого информирования. Практика показывает, что формы информирования могут быть различными в зависимости от характера и продолжительности контртеррористической операции. В некоторых случаях при оперативном штабе создается стационарный или временный пресс-центр, при котором проводится аккредитация. Правила аккредитации журналистов должны устанавливаться оперативным штабом в соответствии с требованиями статьи 48 Закона о СМИ.Для правильного формирования практики аккредитации журналистов при оперативных штабах и их пресс-центрах большое значение имеет постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» и ряда других актов. Суд обратил внимание, в частности, на абзац второй пункта 6 постановления Правительства РФ «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа» от 9 декабря 1994 года № 1360. Содержащаяся здесь правовая норма предписывала Временному информационному центру при Госкомпечати РФ немедленно лишать аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта, за передачу недостоверной информации, пропаганду национальной или религиозной неприязни. В своем постановлении Конституционный Суд отметил, что Закон о СМИ (часть пятая статьи 48) дает исчерпывающий перечень оснований для лишения журналистов аккредитации. Следовательно, упомянутая норма как вводящая новые, не предусмотренные законом основания и порядок лишения журналистов аккредитации, «противоречит статье 29 (части 4 и 5), закрепляющей право на свободу информации, статье 46, гарантирующей судебную защиту прав и свобод, а также статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации». Информирование общественности может осуществляться и без создания специального пресс-центра. Например, руководитель или специальный представитель оперативного штаба может передавать сведения о террористической акции и контртеррористической операции в форме интервью. В этом случае подлежат применению правила статей 39 – 40 Закона о СМИ, поскольку интервью должностного лица представляет собой ответ на запрос информации в устной форме. К ведению руководителя или специального представителя оперативного штаба относится также определение объема информирования общественности о террористической акции и контртеррористической операции. Именно это лицо вправе решать, какие сведения, касающиеся террористической акции (хроника событий, информация о террористах, их действиях и требованиях) и контртеррористической операции (хроника работы оперативного штаба, информация о действиях сотрудников, участвующих в операции, и т.д.) могут быть сообщены представителям прессы и общественности. При этом, однако, должны быть соблюдены ограничения, установленные пунктом 2 статьи 15. Согласно этому пункту «не допускается распространение информации: 1) раскрывающей специальные технические приемы и тактику проведения контртеррористической операции; 2) способной затруднить проведение контртеррористической операции и создать угрозу жизни и здоровью людей, оказавшихся в зоне проведения контртеррористической операции или находящихся за пределами указанной зоны; 3) служащей пропаганде или оправданию терроризма и экстремизма; 4) о сотрудниках специальных подразделений, членах оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией при ее проведении, а также о лицах, оказывающих содействие в проведении указанной операции». Перечисленные в пункте 2 ограничения корреспондируют статье 38 Закона о СМИ, которая гарантирует гражданам право на оперативное получение через СМИ достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц. В свою очередь, государственные органы и организации, общественные объединения, их должностные лица предоставляют сведения о своей деятельности прессе по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах.Пункт 2 статьи 15 не только частично освобождает руководителя или специального представителя оперативного штаба от выполнения обязанностей, предусмотренных частью 2 статьи 38 Закона о СМИ, но и прямо запрещает им передавать представителям СМИ перечисленные здесь сведения.Таким образом, именно руководитель штаба (а совсем не журналист!) должен не допустить противоправное распространение информации. Ограничиваются ли тем самым права журналиста на получение информации? Отчасти да, поскольку руководитель или представитель оперативного штаба не вправе - даже если захочет - предоставить представителю СМИ указанную информацию. Вправе ли журналист искать другие источники такой информации? Вправе, поскольку никакого запрета на поиск информации данным законом не установлено. Вот почему весьма сомнительными с юридической точки зрения выглядят те предупреждения, которые были вынесены МПТР как регистрирующим органом газете «Коммерсантъ», телекомпании НТВ и редакциям некоторых других СМИ за публикацию интервью с видными деятелями чеченских сепаратистов. Безусловно, если эти интервью содержали призывы к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и целостности государства либо иным образом нарушали требования статьи 4 Закона о СМИ, то налицо основания для вынесения предупреждений. Но сам по себе факт публикации интервью с лидерами сепаратистов еще не составляет правонарушения.В США такие действия как публикация интервью с террористами не влекут никаких правовых последствий. Это не означает, однако, что власти благожелательно или, как минимум, безразлично относятся к выступлениям террористов в средствах массовой информации. Так, 8 октября 2001 г. после начала американских бомбардировок баз террористов в Афганистане крупнейшие телеканалы США последовательно передавали и неоднократно повторяли выступления президента Дж. Буша и Усамы бен Ладена. В этой ситуации власти США обратились к телекомпаниям с просьбой воздержаться от распространения выступлений главного подозреваемого по делу о террористическом нападении на Нью-Йорк и Вашингтон 11 сентября 2001 г. При этом они сослались не на опасность пропаганды терроризма, а на то, что в видеоряд или фонограмму выступления могут быть вкраплены тайные сигналы террориста своим единомышленникам во всем мире. Разумеется, такая просьба юридического значения не имеет. Но даже она была воспринята американской прессой как посягательство на свободу массовой информации, хотя и была учтена телекомпаниями в своей работе.Для того, чтобы четко отграничивать законную деятельность журналиста по освещению темы терроризма и экстремизма от противозаконного использования СМИ для осуществления экстремистской деятельности, необходимо использовать легальные определения понятия «экстремизм» и «экстремистские материалы». Такие определения даются в статье 1 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ. Основываясь на этих определениях можно заключить, что под использованием средства массовой информации для осуществления экстремистской деятельности следует понимать: