Под редакцией
министра по делам территориальных образований
Саратовской области, председателя Ассоциации
"Совет муниципальных образований Саратовской области"
Л.П. ЖУКОВСКОЙ
Авторы:
Беликов П.П. - кандидат сельскохозяйственных наук, занимал должность министра регионального развития Саратовской области, должность министра по делам территориальных образований Саратовской области.
Гребенникова А.А. - кандидат исторических наук, профессор кафедры государственного и муниципального управления Поволжского института управления им. П.А. Столыпина ФГБОУ ВПО "РАНХ и ГС при Президенте РФ". Преподаваемые дисциплины: "Местное самоуправление", "Государственное и муниципальное управление", "Муниципальный менеджмент", "Основы управления городом", "Территориальное общественное самоуправление", "Формы общественного самоуправления", "Муниципальное нормотворчество". Имеет благодарность губернатора Саратовской области (2005; 2010). Является автором (соавтором) более 60 учебных пособий, в том числе: "Основы организации муниципального управления", "Система государственного управления", "История государственного управления и муниципального самоуправления России", "Муниципальное право России" и др., а также ряда комментариев к федеральным законам.
Зюзин С.Ю. - кандидат экономических наук, доцент, первый заместитель министра по делам территориальных образований Саратовской области.
Мокеев М.М. - кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Поволжского института управления им. П.А. Столыпина ФГБОУ ВПО "РАНХ и ГС при Президенте РФ". Преподаваемые дисциплины: "Введение в профессиональную деятельность", "Муниципальное управление и местное самоуправление", "Муниципальный менеджмент", "Региональное нормотворчество", "Муниципальное нормотворчество", "Правовое обеспечение государственного и муниципального управления". Награжден почетной грамотой Саратовской городской Думы (2014), имеет благодарственные письма Саратовской областной Думы (2006), Главного федерального инспектора по Саратовской области аппарата полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе (2010), Губернатора Пензенской области (2011). Автор ряда научных публикаций, комментариев к федеральным законам.
Наумов С.Ю. - доктор исторических наук, профессор, директор Саратовского социально-экономического института РЭУ им. Г.В. Плеханова. Автор многочисленных публикаций в области истории, политологии, социологии, экономики, юриспруденции. Награжден медалью ордена "За заслуги перед Отечеством" I степени, медалью ордена "За заслуги перед Отечеством" II степени, медалью "За заслуги в проведении Всероссийской переписи населения", медалью "В память 1000-летия Казани", ведомственными наградами.
Свищева В.А. - кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов, кредита и налогообложения Поволжского института управления имени П.А. Столыпина ФГБОУ ВПО "РАНХ и ГС при Президенте РФ". Преподаваемые дисциплины: "Государственные и муниципальные финансы", "Финансовые инструменты регионального управления (налоги, региональный и местный бюджет)", "Финансовые инструменты муниципального управления". Имеет благодарственное письмо Главного федерального инспектора по Саратовской области аппарата полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе П.Н. Гришина (2011). Автор монографий и научно-публицистических статей, в том числе: Финансовые инструменты местного самоуправления: пути укрепления: Монография / Под ред. В.Е. Черкасова (Саратов, 2007); Краткий курс по бюджетной системе России: Учебное пособие (М., 2008); Государственные и муниципальные финансы: Учебник (М., 2011); Бюджетное планирование на региональном уровне (Финансы и кредит, 2012, сентябрь, N 33 (513)); Муниципальные финансы: современные проблемы и альтернативы (Власть, 2013, N 10 (октябрь)).
Шишелова С.А. - специалист в сфере государственного управления, государственных закупок для государственных нужд, практикующий юрист с многолетним стажем работы; соавтор комментария к Градостроительному кодексу РФ и ряду других федеральных законов, таких как ФЗ "Об особых экономических зонах", ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений", ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" и др.
Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данный Закон в соответствии с Конституцией РФ устанавливает правовые, территориальные, организационные, финансовые и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также определяет государственные гарантии его осуществления.
За время действия комментируемого Закона сложилась определенная практика применения его положений. Комментируя Закон, авторы приводят примеры практического применения его норм, анализируют судебную практику. Кроме того, анализируются пробелы и несовершенства данного нормативного акта. Приведены практические авторские рекомендации по применению отдельных норм.
Комментарий предназначен для практических работников. Положения комментария могут быть применены в деятельности глав муниципальных образований, муниципальных служащих, депутатов представительных органов местного самоуправления.
При подготовке настоящего издания были использованы нормативные правовые акты по состоянию на 6 февраля 2015 года.
| 6 октября 2003 года | N 131-ФЗ |
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федеральных законов от 19.06.2004 N 53-ФЗ,
от 12.08.2004 N 99-ФЗ, от 28.12.2004 N 183-ФЗ,
от 28.12.2004 N 186-ФЗ, от 29.12.2004 N 191-ФЗ,
от 29.12.2004 N 199-ФЗ, от 30.12.2004 N 211-ФЗ (ред. от 26.12.2005),
от 18.04.2005 N 34-ФЗ, от 29.06.2005 N 69-ФЗ,
от 21.07.2005 N 93-ФЗ, от 21.07.2005 N 97-ФЗ,
от 12.10.2005 N 129-ФЗ, от 27.12.2005 N 198-ФЗ,
от 31.12.2005 N 199-ФЗ, от 31.12.2005 N 206-ФЗ,
от 02.02.2006 N 19-ФЗ, от 15.02.2006 N 24-ФЗ,
от 03.06.2006 N 73-ФЗ, от 18.07.2006 N 120-ФЗ,
от 25.07.2006 N 128-ФЗ, от 27.07.2006 N 153-ФЗ,
от 16.10.2006 N 160-ФЗ, от 01.12.2006 N 198-ФЗ,
от 04.12.2006 N 201-ФЗ, от 29.12.2006 N 258-ФЗ,
от 02.03.2007 N 24-ФЗ, от 26.04.2007 N 63-ФЗ,
от 10.05.2007 N 69-ФЗ, от 15.06.2007 N 100-ФЗ,
от 18.06.2007 N 101-ФЗ, от 21.07.2007 N 187-ФЗ,
от 18.10.2007 N 230-ФЗ, от 04.11.2007 N 253-ФЗ,
от 08.11.2007 N 257-ФЗ, от 08.11.2007 N 260-ФЗ,
от 10.06.2008 N 77-ФЗ, от 23.07.2008 N 160-ФЗ,
от 25.11.2008 N 222-ФЗ, от 03.12.2008 N 246-ФЗ,
от 25.12.2008 N 274-ФЗ, от 25.12.2008 N 281-ФЗ,
от 07.05.2009 N 90-ФЗ, от 23.11.2009 N 261-ФЗ,
от 28.11.2009 N 283-ФЗ, от 27.12.2009 N 365-ФЗ,
от 05.04.2010 N 40-ФЗ, от 08.05.2010 N 83-ФЗ,
от 27.07.2010 N 191-ФЗ, от 27.07.2010 N 237-ФЗ,
от 28.09.2010 N 243-ФЗ, от 03.11.2010 N 286-ФЗ,
от 29.11.2010 N 313-ФЗ, от 29.11.2010 N 315-ФЗ,
от 29.12.2010 N 442-ФЗ, от 20.03.2011 N 38-ФЗ,
от 21.04.2011 N 69-ФЗ, от 03.05.2011 N 88-ФЗ,
от 11.07.2011 N 192-ФЗ, от 18.07.2011 N 224-ФЗ,
от 18.07.2011 N 242-ФЗ, от 18.07.2011 N 243-ФЗ,
от 19.07.2011 N 247-ФЗ, от 19.07.2011 N 246-ФЗ,
от 25.07.2011 N 263-ФЗ, от 21.11.2011 N 329-ФЗ,
от 28.11.2011 N 337-ФЗ, от 30.11.2011 N 361-ФЗ,
от 03.12.2011 N 392-ФЗ, от 06.12.2011 N 411-ФЗ,
от 07.12.2011 N 417-ФЗ, от 25.06.2012 N 91-ФЗ,
от 25.06.2012 N 93-ФЗ, от 29.06.2012 N 96-ФЗ,
от 10.07.2012 N 110-ФЗ, от 28.07.2012 N 137-ФЗ,
от 16.10.2012 N 173-ФЗ, от 03.12.2012 N 244-ФЗ,
от 25.12.2012 N 271-ФЗ, от 30.12.2012 N 289-ФЗ,
от 05.04.2013 N 55-ФЗ, от 07.05.2013 N 98-ФЗ,
от 07.05.2013 N 102-ФЗ, от 07.05.2013 N 104-ФЗ,
от 02.07.2013 N 176-ФЗ, от 02.07.2013 N 185-ФЗ,
от 22.10.2013 N 284-ФЗ, от 02.11.2013 N 294-ФЗ,
от 02.11.2013 N 303-ФЗ, от 25.11.2013 N 317-ФЗ,
от 21.12.2013 N 370-ФЗ, от 28.12.2013 N 396-ФЗ,
от 28.12.2013 N 416-ФЗ, от 28.12.2013 N 443-ФЗ,
от 02.04.2014 N 70-ФЗ, от 27.05.2014 N 136-ФЗ, от 23.06.2014 N 165-ФЗ,
от 23.06.2014 N 171-ФЗ, от 21.07.2014 N 217-ФЗ, от 21.07.2014 N 234-ФЗ,
от 21.07.2014 N 256-ФЗ, от 04.10.2014 N 290-ФЗ,
от 14.10.2014 N 307-ФЗ, от 22.12.2014 N 431-ФЗ,
от 22.12.2014 N 447-ФЗ, от 29.12.2014 N 454-ФЗ,
от 29.12.2014 N 456-ФЗ, от 31.12.2014 N 519-ФЗ,
от 03.02.2015 N 8-ФЗ
с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ
от 29.03.2011 N 2-П, от 07.07.2011 N 15-П,
Федеральным законом от 22.10.2014 N 315-ФЗ)
Комментарий к преамбуле
В ч. 1 ст. 130 Конституции РФ закреплены нормы, определяющие, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
С 1 января 2009 г. общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления регламентированы комментируемым Законом, что прямо предусмотрено в его преамбуле.
Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Местное самоуправление
Комментарий к статье 1
1. Конституция РФ (ст. 3), как и законодательство большинства стран, устанавливает, что управление публичными делами осуществляется гражданами не только через органы государственной власти, но и через органы местного самоуправления, а также непосредственно. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в РФ местное самоуправление признается и гарантируется государством.
Часть 1 комментируемой статьи определяет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя России. Под основами, как правило, понимают находящуюся под защитой государства систему принципов, общих основополагающих начал, определяющих и регламентирующих общественные отношения <1>. Соответственно, основами конституционного строя РФ являются устои государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить РФ характер конституционного государства.
--------------------------------
<1> Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М., 2009. С. 67.
Закрепление принципа местного самоуправления в законодательстве, а по возможности в конституциях стран, является требованием Европейской хартии (Страсбург, 15 октября 1985 г., ETS N 122). Европейская хартия местного самоуправления была подписана Россией в 1996 г. и ратифицирована в 1998 г.
Европейская хартия определяет местное самоуправление в качестве основы любого демократического строя, закрепляет основные принципы организации местной власти, в т.ч. принцип организационной и финансово-экономической самостоятельности, а также устанавливает государственные гарантии осуществления местного самоуправления. Особый акцент в Европейской хартии делается на самостоятельность органов местной власти в определении своей внутренней организационной структуры и осуществлении полномочий в пределах своей компетенции. Согласно Европейской хартии статус местных органов должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, при этом материальные и финансовые средства должны быть соразмерны полномочиям органов местной власти. Административный контроль за органами местного самоуправления должен применяться только для обеспечения законности и конституционных принципов.
Основные принципы Европейской хартии местного самоуправления нашли свое законодательное отражение в Конституции РФ. Более двадцати статей Конституции РФ регламентируют осуществление местного самоуправления в РФ. Именно в Конституции РФ впервые были определены место и роль местного самоуправления в системе государственно-политического устройства общества. Конституция РФ закрепила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти народом (ст. 3), выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12), признала экономическую основу местного самоуправления - муниципальную собственность - наряду с другими формами собственности (ст. 8).
Конституционное регулирование местного самоуправления не имеет аналогов в зарубежных федеративных государствах, т.к. регламентация местного самоуправления отнесена к ведению субъектов РФ. Специфические условия возрождения и развития местного самоуправления в России предопределили необходимость прямого, активного влияния федеральных органов государственной власти и, соответственно, федерального законодательства на процессы формирования и деятельности местного самоуправления <2>. Поэтому в соответствии с Конституцией РФ (ст. 72) установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.
--------------------------------
<2> Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации: Пособие к электронному учебно-методическому комплексу "Стратегия развития муниципальных образований" / Под ред. В.В. Бакушева. М., 2007. Часть I. С. 23.
Согласно ст. 16 Конституции РФ основы конституционного строя РФ не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией РФ.
2. Термин "местное самоуправление" впервые получил юридическое закрепление в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. N 1418-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Согласно этому Закону местное самоуправление должно было осуществляться в границах административно-территориальных единиц, а в качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность.
Затем понятие "местное самоуправление" было применено в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой I Съездом народных депутатов 12 июня 1990 г. Провозглашая цель создания правового демократического государства, Декларация подразумевала реформирование всего государственного механизма и создание на местах новой власти - местного самоуправления.
В Конституцию РСФСР термин "местное самоуправление" был включен в 1991 г. Законом РФ от 6 июня 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации". Местное самоуправление отождествлялось с деятельностью представительных органов - местных Советов народных депутатов и образуемых ими исполнительных органов власти.
До Конституции РФ 1993 года органы местного самоуправления рассматривались в качестве органической части системы государственной власти. С принятием Конституции РФ, определившей роль местного самоуправления в системе управления делами государства как способа и формы народовластия на муниципальном уровне, утвердились современные конституционные основы местного самоуправления.
3. В ч. 2 комментируемой статьи приводится новое определение местного самоуправления. Данная дефиниция несколько отличается от определения, данного в ст. 2 ФЗ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон 1995 г.). Ранее местное самоуправление рассматривалось как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон) определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В отличие от ранее действовавшего ФЗ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", комментируемый Закон определяет местное самоуправление не как "деятельность населения", а как "форму осуществления народом своей власти", что больше соответствует Конституции РФ (ст. 3). Местное самоуправление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно, путем создания органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, таким образом, обеспечивается опосредованное участие населения в решении вопросов местного значения.
Комментируемый Закон определяет: "Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно", что отражает принцип самостоятельности местного самоуправления. Однако самостоятельность органов местной власти не означает абсолютной независимости от органов государственной власти, которые вправе реализовывать следующие функции:
а) осуществлять правовое регулирование местного самоуправления (см. комментарий к ст. ст. 5, 6);
б) осуществлять государственную поддержку местного самоуправления;
в) передавать органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия (см. комментарий к ст. 19);
г) контролировать исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления (см. комментарий к ст. 21);
д) в некоторых случаях временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления на территории муниципального образования (см. комментарий к ст. 75) и т.д.
Конституцией РФ и федеральными законами устанавливаются пределы полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления.
Местное самоуправление осуществляется населением под свою ответственность. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществление или ненадлежащее осуществление своих задач и функций, выраженные в санкциях правовых норм <3>.
--------------------------------
<3> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Государственное и муниципальное управление: Словарь-справочник. Саратов, 2005. С. 72.
Комментируемый Закон регламентирует ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед следующими субъектами:
1) населением (см. комментарий к ст. 71);
2) государством (см. комментарий к ст. ст. 72 - 74);
3) физическими и юридическими лицами (см. комментарий к ст. 76).
Местное самоуправление осуществляется населением для решения вопросов местного значения. Под вопросами местного значения комментируемый Закон понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и комментируемым Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (см. комментарий к ст. 2). Перечень вопросов местного значения приведен в гл. 3 комментируемого Закона.
Нововведением комментируемого Закона является закрепление собственного перечня вопросов местного значения за каждым типом муниципального образования:
а) городских и сельских поселений (см. комментарий к ст. 14);
б) муниципальных районов (см. комментарий к ст. 15);
в) городских округов (см. комментарий к ст. 16).
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 32) граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (см. комментарий к ст. 23). В Конституции РФ (ст. 130) также закреплено, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (см. комментарий к ст. 51).
В уставе муниципального образования закрепляется конкретный перечень вопросов для данного муниципального образования.
Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и через органы местного самоуправления. Данной нормой закрепляется два способа осуществления местного самоуправления:
1) путем прямого волеизъявления, т.е. через такие формы, как:
- местный референдум (см. комментарий к ст. 22);
- муниципальные выборы (см. комментарий к ст. 23);
- голосование по отзыву (см. комментарий к ст. 24);
- сход (см. комментарий к ст. 25);
- правотворческая инициатива (см. комментарий к ст. 26);
- территориальное общественное самоуправление (см. комментарий к ст. 27);
- публичные слушания (см. комментарий к ст. 28);
- собрания и конференции граждан (см. комментарий к ст. ст. 29 - 30);
- опросы граждан (см. комментарий к ст. 31);
- обращения граждан (см. комментарий к ст. 32) и т.п.;
2) через органы и должностные лица местного самоуправления:
- представительный орган (см. комментарий к ст. 35);
- главу муниципального образования (см. комментарий к ст. 36);
- исполнительный орган (см. комментарий к ст. 37);
- другие органы местного самоуправления, например контрольный орган муниципального образования (см. комментарий к ст. 38).
Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Исторические, политические, культурные, этнографические и иные традиции местного сообщества особенно учитываются при определении границ муниципального образования, выбора наименований органов местной власти, определении способа избрания главы муниципального образования, принятии символики муниципального образования и других процессах.
Следует отметить, что дефиниция "местное самоуправление", приведенная в комментируемом Законе, значительно отличается по смыслу от понятия местного самоуправления, закрепленного в Европейской хартии. Если в Хартии местное самоуправление определяется как правоспособность органов местного самоуправления участвовать в решении публичных дел, то в комментируемом Законе, в первую очередь, акцент делается на формах народовластия.
Также можно выделить следующие отличия. Если в определении Европейской хартии речь идет только о праве на местное самоуправление, то исходя из смысла российского Закона, местное самоуправление в РФ осуществляется обязательно и гарантируется Конституцией РФ. Кроме того, Европейская хартия говорит о регламентировании органами местного самоуправления государственных дел, в то время как в российском законодательстве ряд вопросов отнесен именно к вопросам местного значения, т.е. они не являются государственными.
Несколько иное толкование местного самоуправления дается в ст. 1 Декларации о принципах местного самоуправления в государствах - участниках СНГ от 29 октября 1994 г. Под местным самоуправлением, согласно Декларации, понимается система организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства. Основное различие между Декларацией и комментируемым Законом заключается в том, что в комментируемом Законе речь идет о деятельности населения, а в Декларации - о системе организации такой деятельности <4>.
--------------------------------
<4> Можаров А.В. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности России в пределах приграничных территорий // Законодательство и экономика. 2008. N 3.
Представляется, что нормативная формула, использованная в российском законе, вернее описывает понятие местного самоуправления.
В нормативных актах встречаются и другие определения местного самоуправления. Так, в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ (утв. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370) местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.
Местное самоуправление в современной России - сложное многоаспектное социальное явление. Это многозначное понятие, которое нельзя определить одним выражением, поэтому определение местного самоуправления необходимо давать сразу в нескольких аспектах:
- особый способ организации власти на местах, которому присущи такие признаки, как самостоятельность в решении вопросов местного значения, выборность органов и должностных лиц, материально-финансовая независимость;
- институт гражданского общества;
- специфический уровень власти - власти, осуществляемой населением муниципального образования;
- децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность и автономность местных органов <5>;
--------------------------------
<5> Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: проблемы становления и развития: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1994. С. 23.
- форма народовластия (ст. 3 Конституции РФ);
- одна из основ конституционного строя РФ;
- форма самоорганизации граждан на уровне муниципального образования;
- право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Таким образом, под местным самоуправлением понимается организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Уставы муниципальных образований в новой редакции повторяют нормативно закрепленное в комментируемом Законе определение местного самоуправления.
Статья 2. Основные термины и понятия
Комментарий к статье 2
1. В ч. 1 комментируемой статьи приводятся определения терминов, используемых в комментируемом Законе. Наличие подобной статьи является традиционной практикой законотворческой деятельности. Такое нормативное закрепление "понятийного аппарата" означает обязательность терминов и понятий для всех лиц, руководствующихся в своей деятельности комментируемым Законом, что в конечном счете способствует его единообразному толкованию и применению. Приведенные и законодательно закрепленные термины юристы делят на три основные группы:
1) термины, относящиеся к территориальной организации местного самоуправления;
2) термины, относящиеся к полномочиям местного самоуправления;
3) термины, относящиеся к системе органов и должностных лиц местного самоуправления <6>.
--------------------------------
<6> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М., 2008. С. 12.
Кроме того, в статье приведен термин, относящийся к системе муниципальных правовых актов.
Следует отметить отсутствие в комментируемой части терминов, относящихся к формам непосредственной демократии, финансово-экономическим основам местного самоуправления, формам межмуниципального сотрудничества и ответственности органов местного самоуправления.
В отличие от ранее действовавшего Закона, комментируемый Закон приводит определения всех типов муниципальных образований. Если по ФЗ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" субъекты РФ самостоятельно определяли вид муниципального образования, что на практике привело к многообразию территориальных форм местного самоуправления, то комментируемый Закон на федеральном уровне четко определяет основные типы муниципальных образований:
1) сельское поселение;
2) городское поселение;
3) муниципальный район;
4) городской округ;
5) внутригородские территории городов федерального значения;
6) городской округ с внутригородским делением;
7) внутригородской район.
Последние два типа муниципальных образований впервые были введены Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ).
Комментируемый Закон также вводит понятие межселенной территории, понимая под ней территорию, находящуюся вне границ поселений.
Под сельским поселением комментируемый Закон понимает один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, признаками сельского поселения являются:
а) наличие общей территории (здесь также может учитываться ландшафтная привязка);
б) поселенческий признак;
в) многообразие видов сельских населенных пунктов (к ним могут относиться поселки, села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы и другие);
г) осуществление на данной территории местного самоуправления;
д) преобладание форм непосредственной демократии;
е) наличие выборных (представительных) органов местного самоуправления.
Комментируемый Закон в отличие от Закона 1995 г. в качестве обязательных признаков муниципального образования уже не приводит наличие муниципальной собственности и местного бюджета. Не предусматривается также осуществление местного самоуправления и на части сельского поселения, т.е. не предполагается создание сельских внутримуниципальных муниципальных образований.
Аналогично комментируемый Закон определяет и городское поселение как город или поселок, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
В определении термина "муниципальный район":
1) подчеркивается его двухуровневость: он состоит из городских и сельских поселений (вошедших в него низовым уровнем местного самоуправления) и межселенных территорий;
2) формулируются цели решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
3) определяются способы осуществления местного самоуправления: непосредственно населением и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, одним из признаков муниципального района также является наличие представительного органа местного самоуправления.
Городской округ определяется как одноуровневое городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и не содержит на своей территории иных муниципальных образований (исключение составляют только город федерального значения и городской округ с внутригородским делением). Органы местного самоуправления городского округа осуществляют следующие функции:
1) полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района;
2) отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ (см. комментарий к главе 2).
Под внутригородской территорией города федерального значения комментируемый Закон понимает часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Исходя из формулировки определения видно, что по статусу внутригородская территория города федерального значения приравнивается к поселению (см. комментарий к ст. 79).
Городской округ с внутригородским делением определяется как городской округ, в котором образованы внутригородские районы как самостоятельные внутригородские муниципальные образования. Соответственно, внутригородской район - это внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой формируются самостоятельные органы местного самоуправления. Таким образом, городской округ с внутригородским делением является двухуровневым муниципальным образованием, образуемый по аналогии с муниципальным районом.
Законами субъекта РФ определяется, а в уставах городских округов с внутригородским делением закрепляется целый ряд организационных вопросов:
1) наделение городского округа статусом городского округа с внутригородским делением;
2) количество таких округов на территории субъекта РФ;
3) критерии для деления городских округов на внутригородские районы.
Двухуровневая система управления городом уже была реализована в России при советской модели местного управления. Предложения по введению сегодня двухуровневой модели в городе вызвало большие дискуссии о ее целесообразности. В качестве достоинств данной организационной формы можно выделить:
- во-первых, повышение самостоятельности районов в городе, где будут создаваться органы местного самоуправления, а не их структурные подразделения;
- во-вторых, на уровне районов города будут формироваться собственные бюджеты, которыми районные органы будут самостоятельно распоряжаться;
- в-третьих, местная власть в организационном и территориальном плане максимально приблизится к жителям районов;
- в-четвертых, появляются новые рабочие места.
Соответственно, возможны негативные последствия создания городских округов с внутригородским делением.
- во-первых, возникнут сложности координации между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов, а также между органами местного самоуправления разных районов города (например, может сложиться ситуация, когда в одном из районов города отсутствуют местные налоги, которые представительный орган внутригородского района вправе устанавливать и отменять самостоятельно);
- во-вторых, возрастет роль субъекта РФ в развитии местного самоуправления, что затрудняет реализацию конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления (например, могут возникнуть сложности при определении субъектом РФ критериев для деления городских округов на внутригородские районы, тем более что федеральный законодатель не указывает возможные варианты этих критериев);
- в-третьих, возникнет несбалансированность районных бюджетов (например, внутри одного города промышленный район будет иметь более прочный бюджет, чем остальные районы города, т.к. не в каждом районе есть бюджетообразующие предприятия);
- в-четвертых, формирование самостоятельных администраций на уровне районов города приведет к необходимости увеличения штата и бюджетного финансирования, что отрицательно оценивается и жителями, и практиками местного самоуправления;
- в-пятых, значительно увеличится численность депутатов представительных органов и, соответственно, расходы на их содержание (заработная плата депутатам, работающим на постоянной основе, и муниципальным служащим и работникам аппарата);
- в-шестых, отмена прямых выборов глав и депутатов городских округов с внутригородским делением негативно оценивается жителями городов;
- в-седьмых, жители не поддерживают данное направление реформы местного самоуправления, выступая за сохранение единства своих городов <7>;
--------------------------------
<7> Захаров И. Вероятнее всего, екатеринбуржцы выскажутся за сохранение единства родного города. URL: http://www.apiural.ru/news/politics/105254.
- в-восьмых, внутригородские районы будут передавать свои полномочия на уровень городского округа с внутригородским делением, так, как сегодня это делают сельские поселения в отношении муниципального района из-за нехватки финансовых средств и материальных ресурсов;
- в-девятых, может возникнуть проблема разграничения имущества между внутригородскими районами и городским округом с внутригородским делением;
- в-десятых, возникает угроза разрушения единства городского хозяйства.