В той или иной мере самоуправление в России существовало на всём протяжении её истории. Теории о местном самоуправлении появляются в 1-й пол. XIX в. на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII—XIX вв. Историю местного самоуправления в дореволюционной России принято отсчитывать с земской и городской реформы Александра II. Условно выделяют следующие периоды в истории местного самоуправления:
1. До XIX века;
а) земская реформа Ивана IV упразднила систему кормлений, предоставила большие полномочия земским и губным старостам, избираемым населением;
б) XVII в.—государство отказалось от идеи местной самостоятельности и выборных должностей;
в) 1708 г.—Пётр I создал губернии, которые управлялись «коронными чиновниками», а местное население в управлении не участвовало;
г) 1714 г.—Пётр I для сбора подушной подати учреждает выборную должность земского комиссара;
д) 1719 г.—Пётр I проводит реформу, по которой все чиновники назначались из центра, а местное самоуправление было сведено на нет.
2. Реформы XIX века;
а) отмена крепостного права;
б) закрепление крестьянского общественного устройства в виде сословных волостей;
в) учреждение земства—выборного органа, представляющего муниципальную власть в дореволюционной России;
г) изменение городского самоуправления Александром II, издание «Городового положения» 1870 г., наделяющего довольно широкой компетенцией местные органы;
д) централизация и бюрократизация местной власти Александром III, восстановление сословности избирательного права.
3. Начало XX века;
а) издание Манифеста 1905 г., которым был поставлен вопрос о провозглашении конституционных начал российской государственности;
б) 1917 г.—приход к власти Временного правительства, стремившегося провести местную реформу, с тем, чтобы власть на местах осуществлялась на основе выборности.
4. Советский период;
а) 1917 г.—декрет Совета Народных Комиссаров «Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению», которому перешли все местные дела;
б) ликвидация земств;
в) 1918 г.—принятие Конституции РСФСР, по которой местные Советы и их исполнительные комитеты стали выступать как местные органы государственной власти и управления;
г) 1936 г.—принятие Конституции СССР и Конституции РСФСР 1937 г., по которым местные Советы были отнесены к органам государственной власти;
д) 6.07.1991 г.—принятие Закона РСФСР «О местном самоуправлении», послужившего началом реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления.
Местное самоуправление в зарубежных странах.
Существуют различные типы местного самоуправления, что предопределяет и особенности развития муниципального законодательства в различных странах мира:
1. Англосаксонская модель (Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия).
а) отсутствие на местах полномочных представителей правительства;
б) правительство оказывает влияние на то, каким образом органы местного самоуправления осуществляют свои задачи, используя финансовые рычаги (субвенции, дотации), а также путём осуществления контроля;
в) муниципальные органы могут делать только то, что им прямо разрешил закон;
г) правовая база муниципального управления была создана частными и местными статутами, которые принимал парламент.
2. Французская модель местного самоуправления.
а) высокая степень централизации местного управления и самоуправления;
б) развитая система административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации в отношениях центра и мест;
в) наличие на местном уровне специального уполномоченного правительства, осуществляющего контроль за органами местного самоуправления,—комиссара Республики;
г) муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.
3. Местное (коммунальное) самоуправление Германии (а также Японии и Австрии).
а) государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права;
б) статус общин в Германии характеризуют следующие положения—выполнение на своей территории под свою ответственность всех административных функций, за исключением тех случаев, когда законом выполнение этих функций поручено другим структурам управления; местное самоуправление имеет характер смешанного; (выделяют четыре основных типа организационного устройства общин: магистратный, бургомистерский, северогерманский, южногерманский).
4. США (здесь сложились три основные формы организации городского управления).
а) система «мэр—совет» (или «городской управляющий»)—на объём власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы, как процедура его избрания, срок полномочий, право налагать вето на решение совета (при этом может идти речь о «сильном» мэре и «слабом» мэре);
б) система «совет—менеджер» (или «городской управляющий»)—мэр и муниципальный совет нанимают профессионального чиновника-менеджера (городского управляющего), который руководит городской администрацией и управляет городом как частным предприятием;
в) комиссия—она состоит обычно из 5 членов, избираемых всеобщим голосованием, которые одновременно выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления.
Для многих развивающихся зарубежных стран характерна весомая роль в местном управлении назначенных сверху представителей центральной власти, т. е. так называемого прямого государственного управления на местах.
Таким образом, формирование и развитие современной модели местного самоуправления Российской Федерации осуществляется с учётом не только отечественного опыта, но и под значительным влиянием зарубежного муниципального опыта.
Тема 4. Государственная политика в сфере местного самоуправления
В Российской Федерации
Сегодня реформа местного самоуправления является приоритетным направлением преобразований, осуществляемых в России. Таким образом, закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной, предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны, прежде всего, перед своим населением. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ. Признание местного самоуправления в качестве одного из принципов организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений центра и мест, центральных и местных органов. Местное самоуправление можно охарактеризовать и как форму, способ организации и осуществления населением власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учётом исторических и иных местных традиций.
Официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего процесс демократизации в гражданском обществе, произошло в России лишь после принятия на референдуме Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. При этом авторы Конституции РФ намеренно ушли от прямого указания на характер власти, исходящей от народа, но это не означает, что речь идёт о публичной власти. Очевидно, что речь идёт о публичной власти, осуществляемой в публично-правовой сфере,—обществе и государстве в целом и отдельных их институтах.
Конституция РФ признаёт и гарантирует местное самоуправление в ст. 3, 12, 130—133.
В ст. 12 Конституции РФ сказано, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, произошло отделение муниципальной власти от власти государственной.
Новизна в том, что Конституция РФ предложила правовую синхронизацию государства и местного самоуправления. Проблема заключается в том, что органы местного самоуправления являются равноправным с органами государственной власти выражением народовластия. Конституция РФ в ст. 3, 15, 32, 72, поставила в один ряд все организационно оформленные органы народовластия: органы государственной власти РФ—органы государственной власти субъектов Федерации—органы местного самоуправления. Между первыми двумя существует административно-организационная связь, между органами государственной власти и местным самоуправлением—только правовая синхронизация. Конечно, от элементов административных правоотношений полностью избавиться нельзя, но они должны быть под контролем закона.
Принципы местного самоуправления—закрепляемые законодательством, обусловленные природой местного самоуправления начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление муниципальными делами.
Их классификация проводится по источнику:
1. Конституционные (общие);
а) верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов;
б) самостоятельность решения гражданами вопросов местного значения в интересах местного населения;
в) законность в организации и осуществлении местного самоуправления;
г) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
д) гласность деятельности по осуществлению местного самоуправления;
е) коллегиальность и единоначалие—обязательность наличия представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании либо осуществление его полномочий собранием (сходом граждан);
ж) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами (не только за принимаемые решения, но и за действия);
з) неподчинённость одного муниципального образования другому;
и) обеспечение органами государственной власти муниципальным образованиям минимальных местных бюджетов не ниже минимальной бюджетной обеспеченности;
к) государственные гарантии и поддержка местного самоуправления;
л) взаимодействие и сотрудничество в обеспечении жизнедеятельности населения органов местного самоуправления с органами государственной власти;
м) гарантия права местного самоуправления на судебную защиту;
н) использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправления.
2. Частные (компенсация увеличения расходов или уменьшения доходов органов местного самоуправления, возникших в результате решения органов государственной власти; получение органами местного самоуправления платы за пользование на их территории природными ресурсами).
Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставе муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов работы.
Организационные основы местного самоуправления (как институт муниципального права)—совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы.
Понятие «организационные основы местного самоуправления» включает:
1. Структуру органов местного самоуправления;
2. Порядок, формы и принципы их деятельности;
3. Организацию муниципальной службы (профессиональной деятельности, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной).
В развитии организационных основ местного самоуправления выделяют периоды:
1. 1990—1991 гг. по осень 1993 г. (до начала процесса реформирования местного самоуправления)—местными органами власти являлись Советы народных депутатов как представительные органы местного самоуправления; органами управления выступала местная администрация, осуществлявшая исполнительно-распорядительные функции; местная администрация была подотчётна Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам;
2. Начавшийся осенью 1993 г. процесс реформирования местного самоуправления продолжался, по существу, вплоть до вступления в силу Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г.—реформирование местного самоуправления в этот период осуществлялось, прежде всего, указами Президента РФ; изменился характер взаимодействия представительного органа местного самоуправления и главы администрации; устанавливался приоритет администрации в её взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления; глава администрации должен был избираться населением; однако выборы не проводились;
3. Принятие Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г.—вопрос о структуре органов может решаться как непосредственно, так и через избираемые им органы; каждое муниципальное образование должно иметь выборный орган местного самоуправления, которым является представительный орган (его образование обязательно); закон допускает возможность осуществления полномочий представительных органов собраниями (сходами ) граждан; в остальном муниципальное образование свободно в определении структуры и порядка формирования органов местного самоуправления; эти вопросы решаются в уставе.
Публичная власть может быть и муниципальной. Понимание сущности местного самоуправления—выражение единства власти и свободы населения, что на правовом уровне должно получать свою реализацию в сочетании институтов публичной власти с институтами прав граждан на местное управление. Однако при анализе правовой природы местного самоуправления нельзя ограничиваться властными характеристиками как одной из форм публичной власти: необходимо указать на организационно-управленческий аспект реализации местного самоуправления как властной функции по налаживанию совместной деятельности местного сообщества.
Конституция РФ масштабно и конструктивно закрепила во многих статьях наиболее важные принципиальные положения, определяющие основы, принципы и гарантии местного самоуправления, которые достаточно полно соответствуют международным стандартам.