Понятие организационных форм осуществления местного самоуправления. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления: местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сход граждан, правотворческая инициатива, опрос граждан, собрание граждан, конференция граждан (собрание делегатов), публичные слушания, территориальное общественное самоуправление, обращения граждан в органы местного самоуправления.
Структура органов местного самоуправления. Представительный орган муниципального образования. Глава муниципального образования. Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования). Контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Порядок изменения структуры органов местного самоуправления. Муниципальные органы. Правовое регулирование муниципальной службы.
Тема 4. Экономическая основа местного самоуправления. Муниципальная собственность. Местные бюджеты.
Понятие экономической основы местного самоуправления. Правовые основы формирования муниципальной собственности. Соотнесение состава муниципального имущества с перечнем вопросов местного значения и компетенцией органов местного самоуправления по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. Порядок разграничения имущества между муниципальными районами и поселениями, передачи муниципального имущества в государственную собственность. Имущественные права муниципальных образований, полномочия органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом. Муниципальные предприятия, право хозяйственного ведения. Муниципальные учреждения (автономные учреждения), право оперативного управления. Правовые основы концессионного соглашения на объекты муниципальной собственности. Приватизация и иные формы отчуждения муниципального имущества. Правовое регулирование разграничения прав собственности на землю. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.
Понятие местного бюджета. Соотнесение расходных обязательств местных бюджетов перечню вопросов местного значения. Доходы и расходы местного бюджета. Средства самообложения граждан. Муниципальный заказ. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Муниципальные заимствования. Регламентация бюджетного процесса в муниципальном образовании. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органами местного самоуправления.
Тема 5. Муниципальные правовые акты. Устав муниципального образования.
Понятие и система муниципальных правовых актов, признаки муниципальных правовых актов. Решение вопросов местного значения непосредственно гражданами на местном референдуме (сходе граждан). Муниципальные правовые акты представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, главы местной администрации, иных должностных лиц местного самоуправления.
Нормативные акты органов местного самоуправления. Основания отмены муниципальных правовых актов и приостановление их действия.
Устав муниципального образования в системе муниципальных правовых актов. Правовое регулирование положений устава муниципального образования, порядка учета предложений населения по проекту устава муниципального образования (изменений и дополнений к уставу). Порядок принятия устава муниципального образования, государственная регистрация. Вступление в силу устава муниципального образования (изменений и дополнений к уставу).
Тема 6. Гарантии местного самоуправления. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Контроль их деятельности.
Понятие и система гарантий местного самоуправления. Общие гарантии местного самоуправления. Специальные (юридические) гарантии местного самоуправления.
Понятие и виды ответственности в системе местного самоуправления. Ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, физическими и юридическими лицами.
Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
Обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Краткое содержание тем[1]
Тема №1.
Понятие муниципального права. Понятие местного самоуправления.
Местное самоуправление как основа конституционного строя
И форма народовластия.
Муниципальное право РФ представляет собой совокупность взаимосвязанных правовых норм, закрепляющих и регулирующих особые общественные отношения, возникающих в сфере местного самоуправления.
Муниципально-правовые отношения с учетом их содержания, возможно классифицировать на отношения:
- регулирующие организацию местного самоуправления;
- определяющие специфику деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
- регулирующие порядок исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Субъектами муниципально-правовых отношений являются:
- население муниципальных образований;
- гражданин, постоянно или преимущественно проживающий на территории муниципального образования;
- органы местного самоуправления и их должностные лица;
- органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ;
- коммерческие и некоммерческие организации.
Муниципальное право Российской Федерации - комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также общественные отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Под системой муниципального права понимается объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.
К числу структурных частей системы муниципального права относятся:
- местное самоуправление как элемент системы народовластия, уровень публичной власти на местах;
- основы местного самоуправления: территориальная, организационная и экономическая;
- вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления;
- ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью.
Правовое регулирование муниципального права основано на сочетании частноправового (диспозитивного) и публично-правового (императивного) методов. Характер правового регулирования муниципальных отношений обусловлен спецификой предмета муниципального права, который охватывает сферы публичного и частного права. В муниципальном праве также используется метод гарантий, в основном, на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления, что объясняется наличием конституционного принципа гарантированности государством местного самоуправления как одного из ключевых элементов системы публичной власти в Российской Федерации.
Особенности предмета муниципально-правового регулирования обусловливают комплексный характер муниципального права как отрасли права.
Под источниками муниципального права понимаются исходящие от государства или официально признаваемые им формы выражения и закрепления норм муниципального права, придания им общеобязательного характера. Особые источники муниципального права:
- Европейская хартия местного самоуправления принята Советом Европы 15 октября 1985 г. (ратификация Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.);
- Решения Конституционного Суда Российской Федерации.
В научной литературе предлагается классификация источников муниципального права с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений:
1) Конституция Российской Федерации, Федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации;
2) Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о муниципальной службе, о муниципальных выборах, о границах и статусе муниципальных образований и др., акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
3) Нормативно-правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, Уставы муниципальных образований, иные муниципальные правовые акты (решения представительного органа местного самоуправления, постановления и распоряжения главы администрации муниципального образования).
Муниципальное право закрепляет и регулирует общественные отношения, возникающие в процессе реализации населением права на самостоятельное управление в городах и иных поселениях.
Процесс реформирования местных органов власти и формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации начался с принятия Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Как и в прежних нормативных правовых актах, местное самоуправление лишь декларировалось в названном законе, не обеспечиваясь ни материально, ни организационно, да и правовое регулирование нельзя было назвать безукоризненным.
До 1993 года попытки преобразований системы единой государственной власти, а именно системы местного управления в систему местного самоуправления, основывались лишь на системе административно-территориального деления Российской Федерации, так как в советскую эпоху местное самоуправление трактовалось как низовое звено государственной власти.
Реальным значимым шагом на пути возрождения местного самоуправления в Российской Федерации стало принятие в 1993 году новой редакции Конституции России. В рамках конституционной реформы 1993 года институт местного самоуправления обрел организационную самостоятельность. Принятый в 1995 году федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внес новый импульс в развитие местного самоуправления. Законом была введена система терминов и понятий местного самоуправления, установлены полномочия, определена финансовая основа местного самоуправления.
Однако, данный федеральный закон, при всей своей прогрессивности и положительных моментах, имел серьезные недостатки, которые негативно влияли на практику деятельности местного самоуправления.
Практика применения указанного Федерального закона выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых:
· нечеткость границ компетенции муниципальных образований;
· наличие единого перечня вопросов местного значения, включенных в компетенцию всех без исключения муниципальных образований без учета размеров их территорий, количества населения, иных особенностей;
· несоблюдение требований Конституции Российской Федерации при определении территориальной организации местного самоуправления;
· неопределенность территориальной организации местного самоуправления, не позволяющая вести единую правовую и нормативную систему регулирования межбюджетных отношений;
· несоответствие имеющихся ресурсов объему исполняемых обязанностей;
· удаленность органов местного самоуправления от населения;
· неопределенность организации внутренней структуры органов местного самоуправления;
· непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Федеральный закон содержал также ряд декларативных положений, которые не подкреплялись процедурами их реализации, а также материальными и процессуальными гарантиями.
С целью совершенствования законодательной основы федеративных отношений и местного самоуправления Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 года № 741 была образована Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления под председательством заместителя Руководителя Администрации Президента Российской Федерации Д.Н. Козака.
Разграничение предметов ведения и полномочий между тремя уровнями публичной власти – федеральным, региональным и местным – является центральным вопросом федеративных отношений. Европейский опыт построения федеративных демократических государств свидетельствует, что наиболее эффективно публичная власть действует, если при разграничении полномочий между ее уровнями осуществление конкретных публичных полномочий преимущественно возлагается на те органы власти, которые в состоянии эффективно их исполнять.
Разработанная вышеназванной Комиссией Концепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления потребовала серьезной переработки федеральных законов. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 184-ФЗ от 6.10.1999 года и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ от 28.08.1995 года.
Новая редакция федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» направлена на решение проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления в Российской Федерации, ее развитию, а также приведению системы местного самоуправления в соответствие с Конституцией Российской Федерации.
Федеральный закон закрепляет определение местного самоуправления как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Местное самоуправление - понятие многозначное и рассматривается в нескольких аспектах:
1) местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, один из принципов, определяющих систему управления демократического правового государства. Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованного управления в государстве, поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществляют управление в сфере местных вопросов, действуя в соответствии с законодательством, в интересах населения;
2) местное самоуправление - право граждан (населения) определенной территории на самостоятельное управление местными делами, самостоятельное решение вопросов местного значения. Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, через формы прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Население не вправе отказаться от своего права на осуществление местного самоуправления, поскольку местное самоуправление - необходимый элемент конституционной организации власти народа;
3) местное самоуправление - одна из форм народовластия, предусмотренная Конституцией РФ. Основными признаками, характеризующими местное самоуправление в системе народовластия, являются:
- местное самоуправление осуществляется самостоятельно и под собственную ответственность;
- сфера деятельности местного самоуправления - вопросы местного значения;
- субъектом местного самоуправления является население муниципального образования;
- местное самоуправление осуществляется на основе интересов населения и с учетом исторических и местных традиций.
Общие принципы организации местного самоуправления являются демократической концепцией местного самоуправления в российском государстве, основанной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление, и получили правовое закрепление в Европейской хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации и федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К данным принципам юридическая наука предлагает отнести:
- приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров в области местного самоуправления по отношению к законодательству о местном самоуправлении;
- допустимость изменения общих принципов организации местного самоуправления, установленных Законом, не иначе как путем внесения изменений и дополнений в него;
- осуществление правового регулирования вопросов организации местного самоуправления органами государственной власти субъектов Федерации в случаях и порядке, установленных Законом;
- обязательность муниципальных правовых актов на всей территории муниципального образования;
- высшая юридическая сила решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан) и устава муниципального образования, в системе муниципальных правовых актов;
- судебная защита прав местного самоуправления.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в формах непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Совокупность форм осуществления местного самоуправления образует систему местного самоуправления муниципального образования, по средствам которой населению обеспечивается решение вопросов местного значения. В рамках системы местного самоуправления можно выделить следующие формы: прямого волеизъявления граждан (непосредственной демократии) на местном уровне и опосредованного участия населения в местном самоуправлении через систему его органов.
Функции местного самоуправления (основные начала муниципальной деятельности), определены федеральным законодательством и обусловлены демократическими принципами осуществления власти на местном уровне, целями социально-экономического развития территорий, а также задачами создания комфортных условий для жизни населения муниципальных образований. Функциями местного самоуправления являются:
1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;
3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;
4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;
5) охрана общественного порядка;
6) представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.
Тема №2.