Нормативную основу участия исполнительных органов власти РФ в федеральном законодательном процессе составляют следующие основные нормативные правовые акты: ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Постановление Правительства РФ «О Регламенте Правительства Российской Федерации и об Аппарате Правительства Российской Федерации», Постановление Правительства РФ «О полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации» и др.
Доведение до сведения парламентариев позиции Правительства РФ является необходимым элементом законодательного процесса. Правительство является субъектом законодательной инициативы. Оно дает заключения на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, правомочно вносить в Государственную Думу поправки к законопроектам ко второму чтению, направлять в палаты Федерального Собрания на любой стадии процесса официальные отзывы о законах, находящихся на рассмотрении палат.
Допускается присутствие и выступление членов и (или) представителей Правительства на заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации, их комитетов и комиссий, рабочих группах и экспертных советов в соответствии с регламентами палат. Представители Правительства РФ могут быть приглашены для участия в работе согласительной комиссии, создаваемой палатами Федерального Собрания для преодоления разногласий, возникших в законодательном процессе.
При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы,
покрываемые за счет федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства РФ. При рассмотрении в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Государственная Дума, прежде всего, заслушивает доклад Правительства. По другим законопроектам представителю
Правительства РФ специально отводится время для выступления при обсуждении во втором чтении. Официальные отзывы высшего исполнительного органа государственной власти подлежат обязательному оглашению или распространению при рассмотрении федеральных законов и законопроектов на заседаниях палат Федерального Собрания.
Правительство РФ вправе назначать официальных представителей по внесенным законопроектам или специальных представителей для защиты своих позиций по заключениям, поправкам и официальным отзывам. Обеспечение взаимодействия с парламентариями, координация законопроектной деятельности федеральных органов исполнительной власти возложены на полномочных представителей Правительства РФ в Государственной Думе и Совете Федерации. Полномочные представители Правительства координируют работу статс-секретарей заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти, которые организуют законопроектную работу в федеральных органах исполнительной власти, обеспечивают взаимодействие исполнительной власти с палатами Федерального Собрания. Правительство образует Комиссию по законопроектной деятельности, которая обеспечивает данный вид деятельности высшего органа исполнительной власти. В частности
Комиссия рассматривает концепцию развития законодательства РФ планы законопроектной работы; предварительно исследует законопроекты, проекты заключений, поправок, официальных отзывов Правительства РФ; разрешает возникшие разногласия между заинтересованными исполнительными органами власти в сфере законотворчества; осуществляет некоторые иные полномочия в названном направлении.
Непосредственная подготовка проектов законов, заключений, поправок, официальных отзывов и других документов по вопросам, связанным с законодательным процессом, возлагается на федеральные органы исполнительной власти. Планами законопроектной деятельности программами деятельности и иными актами, принимаемыми Правительством РФ, предусматриваются поручения федеральным органами исполнительной власти по разработке законопроектов, подготовке необходимых для законодательного процесса документов. Правительством определяются: федеральный орган исполнительной власти (головне исполнитель), соисполнители и срок подготовки соответствующих документов. Проекты законов до внесения их на рассмотрения Правительства РФ проходят правовую экспертизу в Министерстве юстиции РФ.
Законопроект, поступивший на заключение, направляется Аппаратом Правительства РФ для подготовки проекта заключения в соответствующие федеральные органы исполнительной власти, в том числе обязательном порядке в Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство юстиции РФ. Последние передают свои предложения федеральному органу исполнительной власти, которому поручено быть головным исполнителем. Подготовка и представление в Правительство проектов поправок и официальных отзывов к законопроектам обеспечивается федеральными органами исполнительной власти, сфера ведения которых соответствует предмету законопроекта.
Государственные органы, которые не входят в систему исполнительной власти, а также общественные объединения, коммерческие организации, их некоммерческие союзы (ассоциации) правомочны влиять на федеральный законодательный процесс в соответствии с регламентами исполнительных органов и палат Федерального Собрания. Проекты законов, заключений, поправок, официальных отзывов Правительства РФ при необходимости могут согласовываться с различными государственными органами и организациями. Заинтересованные государственные структуры и субъекты гражданского общества могут по собственной инициативе направлять уполномоченным участникам законодательного процесса свои замечания и предложения к законопроектам, обращаться к субъектам законодательной инициативы с просьбой внести самостоятельно разработанный проект закона.
Участие субъектов Федерации в принятии решений центральными органами власти является важнейшим принципом федерализма. В федеральном законодательстве устанавливается процедура выражения и учета интересов субъектов РФ в качестве необходимого элемента законодательного процесса.
Замечания и предложения региональных органов выявляются в ходе федерального законодательного процесса в обязательном порядке по проектам федеральных законов по предметам совместного ведения, установленным Конституцией РФ (ст. 72). Отзыв органов государственной власти субъекта РФ на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается положительным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта РФ выскажутся за принятие данного проекта федерального закона.
Отзыв органов государственной власти субъекта РФ на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается отрицательным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта РФ выскажутся против принятия данного проекта федерального закона. Если мнения законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта РФ разделились, следует считать, что мнение органов государственной власти субъекта РФ не выражено.
Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ для представления в Думу поправок к указанным законопроектам в 30-дневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.
9.9. Порядок взаимодействия Президента РФ и Федерального Собрания в федеральном законодательном процессе
Нормативную основу участия Президента РФ в федеральном законодательном процессе составляют: Конституция РФ, Указ Президента РФ «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» и др.
Глава государства может участвовать в федеральном законодательном процессе посредством реализации права вето. В течение 14 дней после поступления принятого палатами Федерального Собрания закона Президент РФ может наложить на него право вето. Отклоняя федеральный закон, глава государства обязан изложить мотивы своего решения.
Вето Президента РФ, заявленное по истечении указанного срока, не имеет значения вето и не порождает предусмотренные юридические последствия отклонения закона главой государства.
Помимо отлагательного вето Президент РФ может возвращать в соответствующую палату законы без рассмотрения в случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия таких законов, соответствующих условий и процедур, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палаты и само принятие законов.
Конституционный Суд РФ уточнил содержание и порядок реализации полномочия Президента РФ возвращать законы без рассмотрения вне процедуры вето в Постановлении Конституционного Суда «По делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации». Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ Президент РФ не наделен правом оценивать конституционность Регламентов палат Федерального Собрания или порядка принятия федеральных законов. Глава государства обязан подписать и обнародовать Федеральный закон о перемещенных культурных ценностях, а затем обратиться в Конституционный Суд РФ с просьбой решить вопрос о соответствии Конституции РФ Регламентов палат и названного Закона по порядку его принятия.
Конституционный Суд РФ фактически отказал Президенту РФ в возможности реализации механизма возвращать законы без рассмотрения в связи с нарушением палатами конституционной процедуры принятия таких правовых актов. Вместе с тем Постановление Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ носит общий характер и предусмотренное в нем право главы государства возвращать законы без рассмотрения может считаться потенциально реализуемым.
Президент РФ обладает правом законодательной инициативы, на различных стадиях федерального законодательного процесса может представлять замечания, поправки и предложения к обсуждаемому законопроекту. Разработка проектов законов, которые предполагается внести в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы глава государства, осуществляется по его поручению или по поручению Руководителя Администрации Президента РФ, подразделениями Администрации и (или) федеральными органами исполнительной власти.
Окончательный текст законопроекта готовится в государственно-правовом управлении Президента РФ и направляется Руководителю Администрации Президента РФ.