Законодательный процесс это упорядоченная деятельность парламента и главы государства при возможном участии правительства по созданию закона.
Субъектами федерального законодательного процесса являются органы и лица, которые принимают непосредственное участие в разработки и обсуждении и принятии закона. Процедура рассмотрения законов предполагает работу структурных подразделений палат Федерального Собрания (советов палат, комитетов, комиссий, фракций, аппаратов палат Президента РФ и его вспомогательных органов, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и других заинтересованных государственных органов, в том числе и на уровне власти субъектов РФ.
К субъектам федерального законодательного процесса относятся все субъекты законодательной инициативы каждый парламентарий в отдельности, группа парламентариев, палаты парламента в целом и другие предусмотренные Конституцией РФ органы. Участвовать в обсуждении законопроектов может широкий круг заинтересованных лиц представители от федеральных и региональных органов исполнительной власти и иных государственных органов, общественных объединений, коммерческих организаций, их некоммерческих союзов (ассоциаций) и др. Не исключено, что органы местного самоуправления могут привлекаться к обсуждению законопроектов на федеральном уровне власти.
Законодательный процесс осуществляется на федеральном уровне власти и на уровне власти субъектов РФ.
Нормативной основой федерального законодательного процесс является Конституция РФ, а также Регламент Государственной Думы Регламент Совета Федерации. Многие положения Конституции РФ федеральном законодательном процессе получили конкретизацию в ряд постановлений Конституционного Суда РФ. Например, Постановление от 12.04.1995 № 2-П «По делу о толковании статей 103 (часть 3),1С (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3), 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации» и др.
Основными обязательными стадиями федерального законодательного процесса в России являются: внесение законопроекта (1); принятие закона Государственной Думой (2); одобрение закона Советом Федерации (3); подписание и обнародование (промульгация) закона Президентом РФ (4). В ходе федерального законодательного процесса Совет Федерации и Президент РФ могут налагать вето на законы, т. е. отклонять их (5); для урегулирования разногласий субъекты законодательного процесса, как правило, создают согласительные комиссии (6). Последние две стадии федерального законодательного процесса являются необязательными.
Первая стадия федерального законодательного процесса внесение законопроектов. Законопроекты вносятся в Государственную Думу.
Вносить законопроекты в нижнюю палату могут субъекты права законодательной инициативы, круг которых определен в Конституции РФ.
Совет Государственной Думы назначает комитет, ответственный за подготовку законопроекта к рассмотрению на пленарном заседании палаты. С учетом отзывов, предложений, замечаний депутатов, членов
Совета Федерации, Правительства РФ, иных субъектов законодательной инициативы, а при необходимости иных заинтересованных лиц и органов законопроект и материалы к нему выносятся на первое чтение.
Вторая стадия федерального законодательного процесса принятие закона. Государственная Дума рассматривает законопроекты, как правило, в трех чтениях. Каждое чтение имеет свое целевое назначение.
В первом чтении депутаты обсуждают концепцию законопроекта, оценивают соответствие его основных положений Конституции РФ, его актуальность и практическую значимость. Во втором чтении депутаты обсуждают поправки к законопроекту, предложенные субъектами законодательной инициативы, и голосуют за принятие или отклонение поправок. В третьем чтении депутаты голосуют за законопроект в целом. Внесение поправок до или после проведения третьего чтения не допускается. На этом этапе устраняются возможные внутренние противоречия в тексте, устанавливается правильная взаимосвязь статей, вносится редакционная правка.
После первого и второго чтений депутаты могут проголосовать за принятие федерального закона или одобрение федерального конституционного закона, исключая процедуры соответственно второго и третьего или третьего чтений. Принятие законопроекта в первом чтении, минуя процедуры второго и третьего чтений, невозможно в отношении законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
Между чтениями над законопроектом работает ответственный комитет, назначенный Советом Государственной Думы. Комитет готовит проекты решений Думы по законопроекту, изучает и обобщает поступившие на этапе второго чтения поправки. Поправки оформляются в виде трех таблиц:
1) таблица поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к
принятию;
2) таблица поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к
отклонению;
3) таблица поправок, по которым ответственным комитетом не было
принято решение.
На пленарном заседании депутаты могут голосовать как в целом
по первой и второй таблицам поправок, так и по каждой поправке, включенной в одну из трех таблиц, в отдельности. Решение о направлении законопроекта на очередное чтение принимается Советом палаты.
Нижняя палата принимает федеральные законы большинством голосов от общего числа депутатов палаты, т. е. от 450 депутатов. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.
Третья стадия федерального законодательного процесса одобрение закона Советом Федераций. Председатель по согласованию с председателями комитетов, комиссий верхней палаты определяет комитет (комиссию), ответственный (ую) за рассмотрение федерального закона.
Комитет (комиссия) готовит заключение по данному закону к пленарному заседанию верхней палаты.
В таком заключении дается оценка рассматриваемого закона, формулируется одно из следующих решений:
•рекомендовать парламентариям одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;
•рекомендовать отклонить такой федеральный закон.
В соответствии с Конституцией РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров России, статуса и защиты государственной границы страны, войны и мира.
Совет Федерации обязан принять к рассмотрению поступивший из Государственной Думы закон в течение 14 дней и закончить его рассмотрение на следующем заседании принятием решения об одобрении или отклонении соответствующего федерального закона.
Верхняя палата Федерального Собрания большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.
По законам, необязательным к рассмотрению Советом Федерации согласно соответствующему конституционному перечню вопросов, палата по рекомендации председательствующего и при отсутствии возражения, хотя бы одного из членов Совета Федерации может не рассматривать данный закон, и по истечении 14 дней закон будет считаться одобренным верхней палатой без рассмотрения. Если в течение названного срока Совет Федерации не принимает никакого решения по поступившему из Государственной Думы закону, необязательному к рассмотрению Советом Федерации, такой закон также будет считаться одобренным верхней палатой.
Четвертая стадия федерального законодательного процесса подписание и обнародование (промульгация) закона Президентом РФ. Способами обнародования являются: опубликование федерального закона предусмотренных официальных источниках опубликования; оглашение посредством общедоступных средств массовой информации телевидения и радио.
Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Президент РФ в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его.
Как отмечалось выше, в качестве необязательной стадии федерального законодательного процесса можно назвать отклонение законов советом Федерации или Президентом РФ. Совет Федерации в случае одобрения большинством голосов принятого Государственной Думой федерального закона фактически выражает несогласие с мнением нижней палаты Федерального Собрание. Отклонение принятого Думой закона может расцениваться в качестве своеобразного права вето верхней палаты, которое депутаты могут преодолеть. Дума полномочна повторно принять соответствующий закон не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов. Таким образом, вето Совета Федерации преодолевается квалифицированным большинством голосов парламентариев нижней палаты.
Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления федерального закона может наложить на него вето, т. е. не подписать и не обнародовать этот закон. В этом случае Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федерального закона он будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, вето главы государства считается преодоленным и отклоненный им ранее закон подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.
Для преодоления возникших разногласий в федеральном законодательном процессе уполномоченные субъекты такого процесса могут образовывать согласительные комиссии. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации или Президентом РФ названные стороны участием Государственной Думы создают согласительную комиссии. После работы этой комиссии проект федерального закона, как правиле возвращается на тот этап законодательного процесса, который им не был пройден.