Злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК)

Объективная сторона рассматриваемого преступления со­стоит из трех обязательных признаков: 1) использования должно­стных полномочий вопреки интересам службы; 2) существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства; 3) причинной связи между деянием и последствиями.

Деяние как признак объективной стороны должностного зло­употребления может быть выражено в форме действия или без­действия. В обоих случаях оно представляет собой совершение (не совершение) должностным лицом действий, которые фор­мально являются правомерными, входят в его служебную компе­тенцию, связаны с осуществлением им тех прав и обязанностей, которыми оно наделено исключительно в силу занимаемой им должности. Таким образом, в ст. 285 УК речь идет об использо­вании должностным лицом своего служебного положения в уз­ком смысле этого слова. Использование же служебного положе­ния в широком смысле слова, т.е. связей по службе, авторитета и значимости занимаемой должности, не является признаком этого преступления.

Общественно опасными указанные действия признаются вви­ду того, что, несмотря на формальную их правомерность, по су­ществу, они совершаются вопреки интересам службы; имеющие­ся у должностного лица полномочия используются им совсем не в тех целях, для которых оно ими наделено. Конкретными фор­мами злоупотребления должностным положением являются: на­рушения финансовой дисциплины; сокрытие правонарушений; необоснованное проведение (или непроведение) проверок и реви­зий; извлечение имущественной выгоды за счет государственного или муниципального имущества или за счет публичной деятель­ности иных (подчиненных) лиц без обращения имущества в свою пользу (например, использование военачальником солдат на строительстве своего загородного дома, использование служеб­ного транспорта в личных целях) и т.п.

Например, по одному из дел П., работая начальником управ­ления по сбору страховых взносов департамента пенсионной службы и используя свое служебное положение, необоснованно,

из корыстных побуждений выделял вексельные кредиты коммер­чески структурам¹. По другому делу Калининградским област­ным судом К. был осужден по ч. 1 ст. 285 и по п. «б» ч. 4 ст. 290 УК. Он был признан виновным в том, что, работая старшим ин­спектором таможенного поста, из корыстной заинтересованности злоупотреблял своими должностными полномочиями и неодно­кратно получал взятки. В ходе досмотра автомашин он выявлял недостоверное декларирование валюты, перемещаемой через таможенную границу РФ, и за взятки не реагировал на нарушения таможенных правил, т.е. не составлял соответствующие протоко­лы, не изымал валюту, являющуюся предметом нарушения тамо­женных правил, и др.²

Содержание второго признака объективной стороны злоупот­ребления должностными полномочиями — общественно опасных последствий — должно быть установлено с учетом данных в по­становлении Пленума Верховного Суда СССР от 30.03.90 № 4 разъяснений. Следует, правда, иметь в виду, что действующее законодательство, в отличие от ст. 170 УК РСФСР, описывает последствия рассматриваемого преступления как «существенное нарушение» охраняемых интересов, а не как «существенный вред» этим интересам³. Существенное нарушение прав и закон­ных интересов граждан или организаций либо охраняемых зако­ном интересов общества или государства наиболее часто может выражаться в причинении такого материального вреда, когда государственным и иным публичным организациям причиняет­ся имущественный ущерб в виде прямых убытков либо упу­щенной выгоды⁴. Вместе с тем общественно опасные последствия должностного злоупотребления могут иметь и нематериальную

¹ ВВС РФ 1998 №11 С 23

² Там же С 5

³ В теории уголовного права высказано мнение, что эти понятия неравно­значны (см Уголовное право Российской Федерации Особенная часть Под ред. Б.В. Здравомыслова. М., 1999 С. 395: Динека В И Ответственность за должностные преступления по уголовному праву России Автореф дисс докт. юрид. наук М , 2000. С 199) Представляется что указанная позиция небес­спорна — если общественным отношениям причиняется вред это означает нарушение их нормального состояния

⁴ Проведенное Верховным Судом СССР в начале 90-х г обобщение су­дебной практики позволяет сделать вывод, что такой вред установлен при­мерно в 80% от общего числа рассмотренных дел (ВВС СССР. 1990 № 3)

554

природу и быть выражены: в нарушении конституционных прав и свобод граждан, в подрыве авторитета органов власти, государст­венных и муниципальных учреждений, в создании помех и сбоев в их работе, в нарушении общественного порядка, в сокрытии крупных хищений и других тяжких преступлений и т.п. Решение вопроса о том, является ли нарушение существенным, зависит от всей совокупности установленных по делу фактических обстоя­тельств и во многом зависит от усмотрения правоприменителя (следственных органов и суда). Судебная практика исходит из того, что при этом необходимо учитывать следующие факторы: степень отрицательного влияния противоправного деяния на нормальную работу конкретного звена властного публичного аппарата, характер и размер причиненного материального ущер­ба, число потерпевших граждан, тяжесть причиненного им мо­рального, физического или имущественного вреда¹.

Третьим признаком объективной стороны данного преступле­ния является причинная связь между фактом использования должностных полномочий вопреки интересам службы и насту­пившим существенным нарушением правоохраняемых интересов. Состав преступления сконструирован по типу материального, поэтому оно окончено в момент наступления указанных в законе последствий.

С субъективной стороны должностное злоупотребление ха­рактеризуется двумя признаками.

Во-первых, это умышленное преступление. Умысел может быть как прямым, так и косвенным.

Во-вторых, злоупотребление должностными полномочиями совершается из корыстной или иной личной заинтересованности. По смыслу закона корыстная заинтересованность как мотив рас­сматриваемого преступления означает стремление виновного получить имущественную выгоду без незаконного безвозмездно­го обращения чужого имущества в свою пользу или уклониться

¹ См : Сборник постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР (РФ) по уголовным делам С 309 Следует иметь в виду, что в поста­новлении Пленума Верховного Суда СССР от 30.03 90 № 4 общественно опасные последствия раскрываются для трех должностных преступлений (злоупотребление полномочиями превышение полномочий и халатность) не дифференцированно Физический вред гражданам не является характерным признаком преступления, предусмотренного ст. 285 УК

от неизбежных материальных затрат (например, сокрытие путем запутывания учета образовавшейся в результате халатности не­достачи с целью избежать материальной ответственности). Иная личная заинтересованность может выражаться в стремлении из­влечь выгоду нематериального характера. Такое стремление мо­жет быть обусловлено карьеризмом, протекционизмом, семейст­венностью, желанием приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу и т.п. Если же деяние совершено из

fHHbix побуждений, например ввиду ложно понимаемых служеб­ных интересов, оно не образует состава рассматриваемого пре­ступления.

Субъект преступления специальный — должностное лицо.

Злоупотребление должностными полномочиями необходимо отличать от таких преступлений, как присвоение или растрата, совершенные лицом с использованием своего служебного поло­жения (п. «в» ч. 2 ст. 160 УК), злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК) и злоупотребление полномочиями частными нота­риусами и аудиторами (ст. 202 УК). Эти преступления имеют разные объекты. Практически же они отличаются следующим. В отличие от хищения, при корыстном злоупотреблении должно­стными полномочиями не происходит противоправного безвоз­мездного обращения имущества в свою пользу или пользу треть­их лиц. Имущество не переходит из чужого законного владения в незаконное владение виновного, который добивается выгоды иму­щественного характера иным способом — используя имущество не по назначению. От преступлений, предусмотренных гл. 23 УК, должностное злоупотребление отличается по субъекту — им яв­ляется должностное лицо, а не лицо, выполняющее управленче­ские функции в коммерческих и иных организациях, и не част­ный нотариус или аудитор.

Квалифицированный состав злоупотребления должностными полномочиями предполагает наличие одного квалифицирующего признака — совершение злоупотребления лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или субъекта Федерации, а равно главой органа местного самоуправления (ч. 2 ст. 285 УК). Подробнее об этом см. § 1 настоящей главы.

Особо квалифицированный вид злоупотребления должност­ными полномочиями будет иметь место тогда, когда оно повлекло

556

тяжкие последствия (ч. 3 ст. 285 УК). Тяжесть причиненных по­следствий — признак оценочный. Пленум Верховного Суда СССР в п. 10 постановления от 30.03.90 г. № 4 указал, что тяж­кими последствиями следует признавать крупные аварии, дли­тельную остановку транспорта или производственного процесса, дезорганизацию работы учреждения, срыв выполнения государ­ственных планов (например, по сбору налогов), нанесение мате­риального ущерба в особо крупных размерах и др.¹ Имуществен­ный ущерб может считаться тяжким последствием, если его раз­мер на порядок превышает величину крупного ущерба при халатности (превышает 1 млн. руб.). Спецификой субъективной стороны особо квалифицированного должностного злоупотреб­ления является то, что в данном преступлении могут иметь место две формы вины: психическое отношение к наступившим тяжким последствиям может быть неосторожным, тогда как последствия, предусмотренные основным составом, охватываются умыслом виновного.

 

 

§ 3. Нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285¹ УК)

Дополнительным объектом рассматриваемого преступления являются отношения, возникающие в процессе осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы. Предме­том преступления являются средства бюджета соответствующего уровня.

Объективная сторона преступления представлена действи­ем — расходованием бюджетных средств на цели, не соответст­вующие условиям их получения. В соответствии со ст. 219 и п. 1 ст. 227 Бюджетный кодекс РФ расходование бюджетных средств — это процедура финансирования, осуществляемая пу­тем списания денежных средств с единого счета бюджета в раз­мере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физи­ческих и юридических лиц. Необходимым условием списания бюджетных денежных средств со счета является подтверждение бюджетного обязательства. Такое подтверждение осуществляется органом, исполняющим бюджет (Федеральное казначейство

¹ См Сборник постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР (РФ) по уголовным делам С. 310.

и финансовые органы субъектов Федерации и местного само­управления) после проверки соответствия составленных платеж­ных и иных документов утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обя­зательств. Подтверждение осуществляется в форме разрешитель­ной надписи. Поэтому расходование бюджетных средств представ­ляет собой процесс, состоящий из трех этапов: 1) принятие получа­телем бюджетных средств денежного обязательства путем со­ставления платежного документа, необходимого для совершения расходов и платежей; 2) подтверждение денежного обязательства; 3) списание денежных средств со счета. Указанное обстоятельство имеет решающее значение при определении момента начала и окончания анализируемого преступления.

Нецелевым является расходование бюджетных средств, которое не соответствует условиям их получения, определенным в сле­дующих документах: а) утвержденный бюджет соответствующего уровня; б) бюджетная роспись; в) уведомление о бюджетных ас­сигнованиях; г) смета доходов и расходов; д) иной документ, яв­ляющийся основанием для получения бюджетных средств, напри­мер уведомление о лимитах бюджетных обязательств. Указанные документы, за исключением бюджета, составляются в процессе исполнения расходов бюджетов (ст. 219 Бюджетный кодекс РФ).

В общем виде формы расходов бюджетов, т.е. цели, на финан­сирование которых могут направляться бюджетные ассигнова­ния, определены в ст. 69 Бюджетный кодекс РФ, например ас­сигнования на содержание бюджетных учреждений, трансферты населению. Бюджет соответствующего уровня (федеральный, ре­гиональный и местный) принимается ежегодно в порядке, установ­ленном Бюджетный кодекс РФ.

Исполнение бюджетов осуществляется на основе бюджетной росписи. Это документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета, устанавливающий распределение бюджет­ных ассигнований между получателями бюджетных средств. Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюд­жетных средств и представляется в орган исполнительной власти, отвечающий за составление бюджета, в течение 10 дней со дня утверждения бюджета. На основании таких бюджетных росписей составляется сводная бюджетная роспись

558

Уведомление о бюджетных ассигнованиях является формой доведения показателей сводной бюджетной росписи до всех ни­жестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств.

Сведения о целях и объемах расходования бюджетных средств непосредственно каждым учреждением содержатся в смете доходов и расходов, которая составляется самим учреж­дением после получения уведомления о бюджетных ассигнова­ниях. Смета утверждается вышестоящим распорядителем бюд­жетных средств.

Примером нецелевого расходования бюджетных средств яв­ляется финансирование расходов, не включенных в смету расхо­дов и доходов; нецелевым является финансирование расходов в объеме большем запланированного за счет недофинансирования других расходов и т.п.

Состав рассматриваемого преступления формальный, оно окончено в момент списания бюджетных средств со счета. Уго­ловная ответственность наступает лишь за нецелевое расходова­ние бюджетных средств в крупном размере, в противном случае содеянное образует административное правонарушение. Круп­ным размером признается сумма бюджетных средств, превы­шающая 1 млн 500 тыс. руб.

С субъективной стороны рассматриваемое преступление со­вершается с прямым умыслом.

Субъект преступления специальный — должностное лицо по­лучателя бюджетных средств. Получателем бюджетных средств является бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджет­ной росписью на соответствующий год¹.

В ч. 2 ст. 285 УК предусмотрены два квалифицирующих при­знака — совершение преступления группой лиц по предвари­тельному сговору и в особо крупном размере.

Нецелевое расходование бюджетных средств считается со­вершенным группой лиц по предварительному сговору, если в его совершении участвовали два или более должностных лица получателя бюджетных средств, имея о том предварительную

¹ К недостаткам анализируемой нормы следует, по-видимому, отнести то, что в качестве субъекта преступления указано должностное лицо исключи­тельно получателя, но не распорядителя бюджетных средств.

договоренность (например, директор и главный бухгалтер госу­дарственного учреждения). Несмотря на то что закон рассматри­вает групповое нецелевое расходование бюджетных средств ква­лифицирующим, а не конструктивным, признаком состава пре­ступления, следует признать, что возможности единоличного его совершения крайне ограниченны. Во-первых, расходование бюд­жетных средств, будучи операцией по счету, не может быть со­вершено руководителем получателя бюджетных средств без уча­стия бухгалтера. Во-вторых, процедура получения разрешитель­ной надписи делает единоличное совершение рассматриваемого преступления мыслимым лишь в случае ошибки либо халатности, допущенных при подтверждении денежного обязательства долж­ностными лицами органа, исполняющего бюджет. В тех же слу­чаях, когда должностные лица исполняющего бюджет органа умышленно, при отсутствии оснований для расходования бюд­жетных средств, осуществляют разрешительную надпись, они должны нести ответственность за пособничество в совершении рассматриваемого преступления.

Особо крупным размером является сумма бюджетных средств, превышающая 7 млн 500 тыс. руб.

 

 

§ 4. Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285² УК)

Дополнительным объектом этого преступления являются отношения, возникающие в процессе осуществления расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов. Предмет преступления — средства этих фондов, являющиеся в соответ­ствии с Федеральным законом от 16.07.99 № 165-ФЗ «Об осно­вах обязательного социального страхования» с изм. на 31.12.2002 разновидностью средств обязательного социального страхования¹.

Объективная сторона рассматриваемого преступления характе­ризуется действием — расходованием средств государственных внебюджетных фондов на цели, не соответствующие условиям, оп­ределенным законодательством, регулирующим деятельность фон­дов, и их бюджетам. В настоящее время в Российской Федерации

¹ СЗ РФ. 1999 № 29 Ст. 3686, 2003 № 1. Ст. 5.

существует три разновидности государственных внебюджетных фондов: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного ме­дицинского страхования. Задачи, структура, полномочия и поря­док деятельности этих фондов регулируются значительным чис­лом нормативных правовых актов.

Так, деятельность Пенсионного фонда РФ регулируется Феде­ральными законами: от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в российской Федерации», от

24.07.2002 № 11 1-ФЗ «Об инвестировании средств для финанси­рования накопительной части трудовой пенсии в Российской Фе­дерации», Положением о Пенсионном фонде РФ, утв. постанов­лением Верховного Совета РФ от 27.12.91 (в ред. Федерального закона от 05.05.97j, постановлением Правительства РФ от

04.07.2003 «О порядке размещения в 2003 г. временно свободных средств резерва бюджета Пенсионного фонда Российской Феде­рации» и т.п.

Деятельность Фонда социального страхования регламентирова­на Федеральными законами: от 24.07.98 № 125-ФЗ «Об обязатель­ном социальном страховании от несчастных случаев на производ­стве и профессиональных заболеваний», от 31.12.2002 № 190-ФЗ «Об обеспечении пособиями по обязательному социальному стра­хованию граждан, работающих в организациях и у индивидуаль­ных предпринимателей, применяющих специальные налоговые режимы, и некоторых других категорий граждан», Законом РФ от 18.06.92 № 3061-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», Положением о Фонде социального страхования, утв. Поста­новлением Правительства РФ от 12.02.94 № 101, Положением об отделении Фонда социального страхования Российской Федера­ции, утв. постановлением ФСС от 05.01.95 № 1, и т.п.

Деятельность Федерального и территориальных фондов обяза­тельного медицинского сфахования регулируется Законом РФ от 28.06.91 № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Россий­ской Федерации», Уставом Фонда обязательного медицинского страхования, утв. постановлением Правительства РФ от 29.07.98, Временным порядком финансового взаимодействия и расходования

средств в системе обязательного медицинского страхования граж­дан, утв. постановлением ФФОМС от 05.04.2001, и т.п.

Указанные и иные нормативные правовые акты предусматри­вают перечень мероприятий в сфере обязательного социального страхования, финансирование которых осуществляется за счет средств государственных внебюджетных фондов, и порядок рас­поряжения соответствующими средствами. Статьи расходов с указанием объема денежных средств ежегодно предусматривают­ся федеральными законами о бюджетах соответствующих фон­дов, содержащими также нормы, которые определяют порядок распоряжения временно свободными средствами.

Расходование средств — процедура финансирования опреде­ленных мероприятий, заключающаяся в направлении в банк пла­тежного документа с последующим списанием средств со счета. В отличие от расходования бюджетных средств, расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется фондами самостоятельно — без процедуры контроля со стороны должностных лиц финансовых органов, поскольку ст. 148, 150 Бюджетный кодекс РФ, предусматривающие исполнение бюдже­тов фондов Федеральным казначейством, не вступили в силу (см. ст. 6 Федерального закона от 09.07.99 № 159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации»)¹.

Конкретное проявление нецелевого расходования средств го­сударственных внебюджетных фондов обусловлено спецификой нарушенного виновным нормативного предписания. Например, нецелевым расходованием средств Пенсионного фонда является размещение временно свободных средств резерва в ценные бума­ги российских эмитентов, не обеспечиваемые государственной гарантией; направление дополнительно поступивших в бюджет Фонда социального страхования доходов на финансирование аппарата органов фонда, а не на финансирование мероприятий, предусмотренных ст. 9 Федерального закона от 08.02.2003 № 25-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования Россий­ской Федерации на 2003 год»² и т.п.

Состав преступления формальный, оно окончено в момент списания денежных средств со счета. Нецелевое расходование

 

¹СЗРФ. 1999 №28 Ст 3492. ² СЗ РФ 2003. № 6 Ст 508

562

средств государственных внебюджетных фондов влечет уголов­ную ответственность лишь в случае совершения этого деяния в крупном размере. Крупным размером расходования, согласно примечанию к ст. 285 УК, является сумма средств фонда, пре­вышающая 1 млн 500 тыс. руб.

С субъективной стороны преступление характеризуется пря­мым умыслом.

Субъект преступления специальный — должностное лицо, обладающее статусом распорядителя соответствующих средств (руководитель и главный бухгалтер фонда или отделения фонда).

Понятия группового (п. «а» ч. 2 ст. 285² УК) и совершенного в особо крупном размере (п. «б» ч. 2 ст. 285² УК) нецелевого рас­ходования средств государственных внебюджетных фондов, по существу ничем не отличаются от аналогичных квалифицирую­щих признаков преступления, предусмотренного ст. 285" УК.