Словосочетание «административно-процессуальное право» в административно-правовой литературе трактуется по-разному.
Так, сторонники юрисдикционного подхода рассматривают нормы, регламентирующие административно процессуальную деятельность, в качестве института административного права. В то же время, среди сторонников управленческого подхода к пониманию административного процесса можно встретить три варианта трактовки термина «административно-процессуальное право». Отдельные ученые утверждают, что это самостоятельная отрасль системы национального права либо признают наличие оснований для такого подхода, другие считают – что это подотрасль административного права, третьи полагают, что административно-процессуальное право – всего лишь большая группа норм, регулирующих отдельные процедуры властной деятельности и находящихся в системе административного права.
В допущенном Министерством внутренних дел Российской Федерации курсе лекций по изучаемой дисциплине система административно-процессуального права рассматривается с точки зрения, закрепленной в Конституции Российской Федерации, определяющейсреди предметов совместного ведения Российской Федерации и её субъектов не только административное, но и административно-процессуальное законодательство как самостоятельную отрасль права (статья 72 п. «к»).
Административно-процессуальное право – это отрасль российского права, регулирующая общественные отношения, возникающие в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации, а также иными компетентными субъектами.
Мнение о целесообразности выделения административно процессуальных норм в качестве самостоятельной отрасли российской правовой системы впервые было высказано и В.Д. Сорокиным и получило в его трудах обстоятельное научное обоснование, суть которого в следующем.
Как известно все отрасли права подразделяются на материальные, процессуальные и комплексные. По мнению В.Д. Сорокина, признаками процессуальной отрасли российского права, то есть и административного процессуального права, в частности, являются не традиционные «предмет и метод», а три системных признака:
а) наличие своего предмета регулирования (т. е. наличие соответствующей, отличающейся от иных, группы общественных отношений, сложившихся в социально-правовой среде);
б) наличие соответствующей степени внутренней организации, позволяющей данной группе норм выступать элементом системы права в целом, т. е. наличие определенной внутренней структуры, элементами которой являются институты (административно процессуальное право, как самостоятельная отрасль права, включает в себя только те процессуальные нормы, которые регулируют административные производства, входящие в структуру административного процесса - все иные административно-процессуальные нормы являются составной частью соответствующих отдельных административно-правовых институтов);
в) способность взаимодействовать с иными отраслями как системами одного и того же уровня - этот признак в полной мере присущ трем группам процессуальных норм, образующим соответственно три процессуальные отрасли – гражданско-процессуальное, административно-процессуальное и уголовно-процессуальное право.
Как видим, в предложенной В.Д. Сорокиным конструкции не нашлось места отраслевому методу правового регулирования, поскольку, по его мнению, метод правового регулирования обусловлен единым предметом правового регулирования, следовательно, «принадлежит» всей системе права в целом, отражает особенности права как социального регулятора отношений социально-правовой среды и, следовательно, не может принадлежать каждой отрасли.
Перечисленные системные признаки рассматриваются ученым как совокупный критерий выделения процессуальной отрасли права, и в данной лекции мы будем далее обсуждать указанные характеристики административно-процессуального права.
Система правовых норм, направленных на регулирование общественных отношений, возникающих в сфере функционирования исполнительной власти, обеспечения и охраны правопорядка, а также в сфере судебной деятельности при разрешении административных конфликтов по спорам о субъективных публичных правах образует административно-процессуальное право.
Предметом административно-процессуального права является система прав и обязанностей в сфере исполнительно-распорядительной деятельности публичной власти, совокупность правил, нормирующих субъективные публичные интересы, и сам административный процесс как способ охраны и защиты этих прав и интересов.
Предмет составляют:
· Позитивная управленческая деятельность органов исполнительной власти, их должностных лиц и иных надлежаще уполномоченных субъектов, осуществляемая в целях упорядочения объектов и систем;
· Охранительно-принудительная деятельность органов исполнительной власти, их должностных лиц, а также судов, осуществляемая в целях охраны, поддержания и обеспечения установленного правопорядка;
· Судебная административно-юстиционная деятельность, осуществляемая в форме судопроизводства в целях разрешения возникающих управленческих конфликтов и защиты субъективных публичных прав, свобод и законных интересов.
Метод представляет собой совокупность приемов и способов воздействия правовых норм и правил на конкретные общественные отношения. Реализуется путем установления в нормах определенных предписаний, дозволений и запретов. Для позитивного (управленческого) процесса характерно преобладание предписания, для охранительного приоритетен запрет, а административная юстиция базируется на предоставлении возможности (дозволения) оберегать и отстаивать собственные публичные права и интересы. Сочетание вышеназванных основных способов воздействия образует такие специфические методы правового регулирования, как императивный (директивный) или диспозитивный (автономный).
Императивный метод – строго обязательный, не допускающий отступлений от требований юридического установления. Он присущ административно-процессуальному праву в меньшей степени, чем уголовно-процессуальному, но в большей степени, чем гражданско-процессуальному.
Диспозитивный метод основан на учете инициативы, самостоятельности в выборе того или иного поведения участниками регулируемых отношений. Допускает возможность сторонам урегулировать собственные действия по своему усмотрению.
В зависимости от сочетаний запретов и дозволений можно выделить еще 1 разновидность типов правового регулирования:
· Общедозволительное , в основе которого находится общее дозволение и которое поэтому строится по принципу «дозволено все, кроме того, что прямо запрещено законом». Этот тип регулирования становится преобладающим при определении процессуального статуса истца в ап.
· Запретительное, в основе которого лежит общий запрет и которое поэтому строится по принципу «запрещено все, кроме того, что прямо разрешено законом». Преобладает среди субъектов, обладающих собственными полномочиями по осуществлению управления, его охране или разрешения конфликтов (органы власти и их должностные лица).
Источники административно-процессуального права.
Это совокупность нормативных установлений, регламентирующих процедуры осуществления исполнительно-распорядительной деятельности, охраны и обеспечения установленного правопорядка, а также защиты публичных прав и интересов в сфере функционирования исполнительной власти.
1) Основным актом, определяющим базовые параметры административно-процессуального права, является Конституция РФ, многие нормы которой устанавливают такие важнейшие аспекты как:
· Административно-процессуальное законодательство, отнесенное к совместному ведению РФ и субъектов
· Принципы административного процесса (демократизм; федерализм; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека м гражданина; приоритет общепризнанных норм и принципов международного права и международных договоров)
· Самостоятельность органов исполнительной и судебной власти
· Обязанность официального опубликования НПА, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.
2) Акты (нормы), определяющие порядок осуществления позитивного управления.
· ФКЗ о Правительстве РФ от 17 декабря 1997, определяющий некоторые вопросы производства по принятию ПАУ, производства по обращениям.
-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в РФ» от 26 февраля 1997, дополняющий основные положения производства по обращениям граждан.
· ФЗ, например,
- «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997, регламентирующий вопросы регистрационного производства.
- «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001, определяющий основные положения лицензионно-разрешительного производства.
· Указы Президента РФ
- «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина РФ на территории РФ» от 13 марта 1997
· Постановления Правительства РФ
- «О регламенте Правительства РФ и Положении об аппарате Правительства РФ» от 1 июня 2004, определяющий некоторые вопросы производства по изданию ПАУ
- Постановление «Об утверждении правил подготовки НПА федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 13 августа 1997
· Ведомственные акты ФОИВ (фед. Органов исп. Власти).
· Конституции и Уставы РФ
· Законы и иные НПА субъектов РФ
- Закон Воронежской области «Об обращениях граждан» 1998
· Ведомственные правовые акты субъектов
- Постановление Главного государственного санитарного врача по Воронежской области «О государственной регистрации биологически активных добавок к пище» 1997
3) Акты (нормы), определяющие порядок реализации юрисдикционного воздействия.
· ФКЗ
- «О чрезвычайном положении» 2001
- «О военном положении» 2002
· ФЗ
- КоАП РФ (производство по делам об административных правонарушениях, меры процессуального обеспечения)
- ФЗ «Об исполнительном производстве» 1997
· Указы Президента «Об учреждении Дисциплинарного устава таможенной службы РФ» 1998
· Постановления Правительства «Об утверждении Положения о дисциплинарной воинской части» 1997
· Ведомственные акты ФОИВ
· Законодательство субъектов РФ и акты муниципальных образований
- Закон Воронежской области «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области» 2003
- Постановление Воронежской городской Думы «Об административной комиссии в городе Воронеже» 2004.
4) Акты, определяющие процесс судебного рассмотрения споров о субъективных публичных правах и интересах, а также о качестве и законности осуществляемого управления.
-Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» 1993
- ГПК РФ
- АПК РФ
- КоАП РФ
Система административно-процессуального права:
ОБЩАЯ ЧАСТЬ, включающая базовые юридические константы, присущие любой сфере публичного управления:
1. Нормы, определяющие основные параметры осуществления исполнительно-распорядительного властного управленческого воздействия.
2. Нормы, устанавливающие формы реализации такого воздействия
3. Нормы, регулирующие административно-процессуальный статус властенаделенных субъектов
4. Нормы, устанавливающие основы административно-процессуального статуса невластных субъектов.
5. Нормы, закрепляющие системы принципов осуществления процедурно-процессуальной деятельности.
6. Нормы, обеспечивающие контрольно-надзорные механизмы а административном процессе.
ОСОБЕННАЯ (СПЕЦИАЛЬНАЯ) ЧАСТЬ, включающая качественную регламентацию различных блоков административной процедурно-процессуальной деятельности, и разделенная, в зависимости от содержания этой деятельности, на 3 раздела:
Первый (позитивное управление)
1. Нормы, регулирующие производство по изданию правовых актов управления
2. Нормы, регулирующие административно-договорное производство
3. Нормы, регулирующие регистрационное производство
4. -/- лицензионно-разрешительное производство
5. -/- поощрительное производство
6. -/- производство по обращениям граждан
7. Нормы, регулирующие отдельные административные процедуры (например, процедуры осуществления воинского призыва)
Второй раздел (юрисдикционное управление):
1. Нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях
2. Дисциплинарное производство
3. Исполнительное производство
4. Нормы, регулирующие процедуры реализации мер административного принуждения.
Третий раздел (судебное рассмотрение административных споров – административная юстиция)
1. Нормы, регулирующие производство об обжаловании НПА
2. Нормы, регулир. Производство об обжаловании индивидуальных НА, а также действий и решений властных субъектов
3. Нормы, регулирующие разрешение коллизий между актами органов исполнительной власти и споров о компетенции.