Исторический обзор развития системы финансового контроля в России

Государственный контроль в России как отдельное независимое установление в составе государственного управления ведет свою официальную историю со времени издания высочайшего царского манифеста - 28 января 1811 г. Но фактически учреждения с функциями государственного контроля появились в стране намного раньше.
Первые исторические сведения об учреждениях с контрольными функциями, в том числе в области финансов, относятся и ко второй половине XVII в. В 1654 г. был образован
Счетный приказ для проверки раздачи полкового жалованья во время войны, для этого сюда доставили приходно-расходные книги за десять лет. Государственный контроль стал распространяться не только на доходную (как прежде), но и на расходную часть государственной казны.
Контрольным учреждением может быть признана и так называемая Ближняя канцелярия, учрежденная Петром I в 1699 г. Круг вопросов, подлежавших ее ведению, охватывал широкую сферу административных действий. Здесь сосредоточивались сведения о движении денежных сумм, содержании армии, состоянии военных запасов и т.п.
С установлением в стране в 1802 г. министерской системы управления, в которой заметную роль стало играть Министерство финансов, вопросы контроля за образованием, движением и расходованием государственных средств приобрели особое значение. Общие принципы функционирования министерств и распределения государственных дел между ними с несущественными изменениями применялись в системе государственного управления более 100 лет, до февральской революции 1917 г.
В 1810 г. Государственный совет рассмотрел предложение Особого комитета, возглавляемого графом Н.П. Румянцевым. Было решено, что министр финансов ведает доходами и управляет ими. Ответственность за движение финансов возлагалась на государственного казначея. Ревизия счетов, финансовая проверка министерств, особенно Министерства финансов и казначейства вошли в компетенцию государственного контролера. Значительные события в совершенствовании финансовой системы и укреплении финансового контроля связаны с именем государственного контролера В.А. Татаринова, который занял этот пост в 1863 г. Служить в контрольном ведомстве В.А. Татаринов начал в 1850 г. и сразу проявил себя как активный работник, умеющий критически оценить реальность и видеть перспективу. Реформаторские замыслы инициативного чиновника нашли высокую поддержку, вплоть до императорской. Он был командирован за границу для изучения опыта государственного финансового контроля в ведущих зарубежных странах.
В.А. Татаринов обосновал устройство в государстве одной, независимой от исполнительной власти ревизионной инстанции. Ведомство государственного финансового контроля получило право наблюдать по документам движение государственных сумм, проверять и оценивать действия распорядителей и получателей средств. Контроль приобрел документальный и фактический характер, твердо установленную периодичность. К концу 1866 г. во всех губерниях действовали контрольные палаты, которые ревизовали использование государственных средств.
В советский период российской истории происходит фактически полное сосредоточение государственного финансового контроля в системе Наркомата, а затем Министерства финансов страны. Уже 5 декабря 1917 г. был создан Народный комиссариат государственного контроля, получивший право финансовых ревизий. Но постепенно ревизия стала компетенцией исключительно финансового ведомства, услугами специалистов которого пользовались органы партийного, государственного и народного контроля.
Идеи о неразрывном единстве учета и контроля, их роли и месте в решении задач социалистического строительства, об обоснованных принципах экономического контроля нашли отражение сначала в «Положении о рабочем контроле» (1917 г.), а затем в декрете Всероссийского Центрального исполнительного комитета (ВЦИК) «О государственном контроле» от 9 апреля 1919 г., передавшем в ведение ранее созданного наркомата государственного контроля все контрольно-ревизионные органы других ведомств, и декрете ВЦИК «О рабоче-крестьянской инспекции» от 8 февраля 1920 г. с объединением в единый контрольный орган наркомата государственного контроля.
В октябре 1923 г. в составе Наркомфина образовали Финансово-контрольное управление. Позже оно было преобразовано в Финансово - бюджетную инспекцию, которая просуществовала до 1937 г.
В 1937 г. было создано Контрольно-ревизионное управление (КРУ) Наркомфина СССР, положившее начало новой централизованной системе государственного финансового контроля. Определяющую роль в ее организации сыграл выдающийся финансовый руководитель А.Г. Зверев. Он рассматривал финансовый контроль как функцию управления и инструмент реализации экономической роли государства.
Созданная под руководством А.Г. Зверева система финансового контроля была основана на объективных принципах, которые доказали свою работоспособность и эффективность многолетней практикой.
9 мая 1938 г. Совнарком СССР утвердил Положение о Контрольно-ревизионном управлении Народного комиссариата финансов СССР. Была заложена организационная и правовая база того, что КРУ Наркомфина (позднее - Минфина) с его местными органами на десятилетия стало единственным независимым неведомственным органом государственного финансового контроля в стране.
Начальника КРУ утверждало правительство по представлению наркома финансов, которому он непосредственно подчинялся. Содержались КРУ и его местные органы за счет общесоюзного государственного бюджета.
Было установлено, что главным методом ревизии следует проверку документов, характеризующих состояние финансового хозяйства организации и деятельность руководителей, отвечающих за финансовую работу. Тогда же был введен порядок оформления результатов ревизии актом за подписью ревизора, руководителя и бухгалтера проверяемого предприятия.
После распада СССР КРУ осталось единственным государственным учреждением в России, обладающим опытом организации проведения ревизий финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций, многолетней практикой обеспечения законности расходования и сохранности государственных средств.
Указом Президента РСФСР от 9 ноября 1991 г. «О неотложных организационных мерах по борьбе с преступностью в РСФСР» на контрольно-ревизионные органы Минфина России было возложено проведение ревизий и проверок по требованиям правоохранительных органов. Правительство Российской Федерации в этих целях увеличило штатную численность контрольно-ревизионных органов Минфина России на 3,5 тыс. человек почти на 70%.
Деятельность контрольно-ревизионного аппарата наглядно отражала состояние финансовой дисциплины в стране. Поэтому по инициативе Минфина России 25 мая 1995 г. результаты проверок целевого расходования средств федерального бюджета и первоочередные меры по укреплению финансового контроля рассмотрело Правительство РФ. Был намечен ряд мер по улучшению финансового контроля в стране, в том числе подготовка проекта Федерального закона «О государственном финансовом контроле».
В этот период широко развивались международные связи контрольно-ревизионного аппарата Минфина России. Происходил процесс становления новых органов финансового контроля. Была образована Счетная палата Российской Федерации, стали возникать контрольно-счетные органы в субъектах федерации. В составе Минфина России было образовано Федеральное казначейство с широкими контрольными полномочиями.
Началось формирование современной правовой базы контроля. По инициативе Минфина были приняты Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 6 августа 1998 г. № 888 «О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации».
Большое внимание вопросам государственного финансового контроля, роли Министерства финансов в его осуществлении уделено в Бюджетном кодексе Российской Федерации, вступившем в действие с 1 января 2000 г. Однако многие полезные начинания в сфере государственного финансового контроля не получили полной реализации.
Сегодня и на государственном уровне, и в общественном сознании признано, что государственный финансовый контроль нуждается в совершенствовании и усилении.
Законодательная база системы контроля отстает от экономической реальности, задач государства в финансовой сфере. Отсутствие правовых решений становится препятствием в достижении ощутимых для экономики результатов.
В последнее время благодаря деятельности Счетной палаты России внимание к проблемам совершенствования государственного финансового контроля усилено. Интересным начинанием явилось создание общественной организации - Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. В свою очередь, Минфин России предпринимает новые шаги по укреплению собственного контрольно-ревизионного аппарата.
Однако наиболее актуальной проблемой остается принятие федерального закона о государственном финансовом контроле, без него функционирование контроля как эффективной системы невозможно.