Понятие и юридическое значение актов государственного управления

Установление и применение норм права в процессе государственного управления осуществляется путем издания актов управления. В актах управления содержатся определенные государственно-властные веления государственного органа или уполномоченного должностного лица, исполнение которых обеспечивается, прежде всего, организацией и убеждением, а в необходимых случаях – государственным принуждением.
В юридической литературе акт управления иногда рассматривается в качестве действия, в других – как документ, в-третьих – как форма исполнительно-распорядительной деятельности: это последнее понимание акта наиболее распространено. Однако следует иметь в виду, что формой деятельности является не сам акт, а его издание.
Акт государственного управления – это подзаконное официальное решение, принятое органом управления (должностным лицом) в односторонне-властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.
Каково же значение актов управления в осуществлении функций государства?
1. Правовые акты органов государственного управления являются одним из важнейших средств проведения в жизнь политики государства. С их помощью государственные органы регулируют общественные отношения, складывающиеся в ходе проведения в жизнь законов. С помощью актов управления – документов воля государственных органов, выраженная в их решениях, доводится до сведения исполнителей этих решений.
2. В соответствии с законами в актах управления определяются задачи, компетенция, формы и методы деятельности государственных органов, права и обязанности граждан и общественных организаций в сфере управления.
3. С помощью актов управления решаются важные проблемы хозяйственного и культурно-политического строительства, например, перевод предприятий на научную систему хозяйствования в условиях рынка, подготовка научных кадров и др.
4. Акты управления являются одним из важнейших средств правового воспитания граждан, одним из сильнейших средств правовой пропаганды. Именно в них в силу специфики задач управления чаще всего дается оценка поведения граждан, должностных лиц, организованных коллективов. Учреждаются и применяются меры морального и материального поощрения, устанавливается порядок их применения. Так, при помощи актов управления пресекаются неправомерные действия должностных лиц, граждан и организаций, осуществляется привлечение к ответственности лиц, совершивших административные и дисциплинарные проступки. Проводятся в жизнь воспитательные меры и, что особенно важно, с помощью актов управления создаются условия, затрудняющие или исключающие правонарушения. Таким образом, акты органов государственного управления являются важным средством, обеспечивающим поведение людей в обществе, средством закрепления и развития общественных отношений.
Юридическое значение актов государственного управлениясостоит в том, что после их издания наступают определенные правовые последствия. Однако юридическое значение актов различно. В зависимости от юридического значения акты управления можно разделить на несколько групп.
Большую группу актов управления составляют такие акты, издание которых влечет возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений, и акт управления выступает в данном случае как юридический факт (например, приказ министра о назначении начальника какого-либо отдела министерства, постановление административной комиссии о привлечении лица к административной ответственности).
Акты государственного управления могут служить основаниями для издания других актов управления. Так, например, акт вышестоящего органа государственного управления является основанием для издания актов подчиненными ему органами. Акты управления могут играть роль судебного доказательства по конкретному делу (например, решение исполкома о выдаче ордера на жилую площадь). Они могут служить юридическими основаниями для возникновения отношений, регулируемых нормами гражданского, трудового, финансового, земельного права. Например, акты управления, обязывающие определенных лиц заключать договор на заранее установленных условиях, представляют собой наиболее распространенный вид административных актов, регулирующих гражданско-правовые отношения, решение исполкома об отводе земельного участка порождает возникновение земельных отношений.
Иногда акты управления выступают как условие действительности других актов (гражданско-правовых, земельных, трудовых и т.д.). Так, разрешение органов милиции на изготовление печати для учреждения является условием действительности договора между указанным учреждением и штемпельно-граверным предприятием на изготовление печати. Наконец, акт управления может быть основанием для рассмотрения дела в суде. Так, дела о взыскании штрафов, наложенных в административном порядке, рассматриваются судами по письменному заявлению руководителя, наложившего штраф.
Кроме актов управления, существует ряд других юридических актов, издаваемых государственными органами. В связи с этим возникает необходимость провести разграничение между ними, а также установить различия между актами управления и актами общественных организаций.
1. Различие закона и акта управления нормативного значения совершенно ясно и четко определяется тем положением, что любой акт управления нормативного значения, каким бы органом он не был издан, должен всегда соответствовать закону, ибо закон обладает наивысшей юридической силой. Это, как уже отмечалось, принцип подзаконности актов управления.
2. Акты управления отличаются от судебных актов по юридическим свойствам, основаниям. Судебные акты (приговоры, решения, определения и др.) являются особой формой осуществления функций государства – правосудия, состоящего в разбирательстве и разрешении в судебных заседаниях уголовных и гражданских дел.
Задача суда состоит лишь в применении норм права к отдельным случаям, фактам или спорам, поэтому судебные акты всегда индивидуальные акты, касающиеся конкретных лиц, участвующих в процессе. Суд, таким образом, не создает правовых норм. Акты управления могут содержать не только конкретные предписания, но и новые нормы.
Судебные акты издаются в связи с рассмотрением дела о нарушении правовых норм или спора о праве, для защиты общественного и государственного устройства, всех форм собственности, а также для защиты интересов государственных, общественных организаций и прав граждан. Акты управления издаются не только в целях защиты существующего правопорядка, но и в целях руководства всеми отраслями государственного управления, выполнения планов хозяйственного и культурного строительства, развития всех форм собственности.
И, наконец, отличие судебных актов состоит в особом порядке их издания. Судебные акты издаются судами, исходя из закона и правосознания судей. Конституционное положение о независимости судей отражает полную самостоятельность суда и применения закона. Ни один государственный орган или должностное лицо не может дать указание судье о том, какое решение должно быть принято по данному делу.
Акты управления принимаются органом государства или должностным лицом на основе и во исполнение не только законов, но и указаний вышестоящих органов, которые в пределах своей компетенции в процессе руководства вправе дать конкретные предписания по соответствующим вопросам, обязательные для исполнения подчиненными органами.
Судебные акты применяются в особом, установленном законом, процессуальном порядке. Процедура их принятия, формы, порядок вступления в силу, отмены и приостановления строго регламентируется нормами закона. Судебные акты, например, принимаются только в коллегиальном порядке, а значительная часть актов управления принимается в порядке осуществления единоначалия (отдельными лицами).
3. Акты управления отличаются от гражданско-правовых актов по своей юридической природе и основаниям издания.
Гражданско-правовые договоры (сделки) – результат соглашения сторон, права и обязанности которых регулируются нормами гражданского права. Акты управления, как уже отмечалось, представляют собой одностороннее властное волеизъявление органа государственного управления (должностного лица), не являющееся прямым результатом соглашения сторон. В отдельных случаях соглашение может предшествовать изданию акта (например, при возникновении отношений государственной службы).
Договор обязателен для заключивших его сторон, являющихся равноправными. Акт управления обязателен к исполнению для любого адресата, в нем выражаются властные полномочия, отсутствующие в гражданско-правовой сделке.
4. Акты управления отличаются от актов органов прокуратуры(протест, представление). Органы прокуратуры, используя имеющиеся в их распоряжении правовые формы, реагируют на нарушения законности, не создавая при этом норм права. Прокурор не обладает административной властью, а поэтому с помощью своих актов (например, протест) он не может непосредственно издавать или отменять акт управления.
5. Акт управления отличается от служебных документов, имеющих юридическое значение. Он либо устанавливает определенные правила поведения, либо создает административно-правовые отношения. Различного рода служебные документы (акты ревизии, удостоверения, свидетельства) лишены этого характера. В них содержатся определенные данные, подтверждающие или свидетельствующие факт, имеющий юридическое значение. При этом служебные документы могут быть основанием для издания акта управления.
Так, акт ревизии, составленный комиссией или лицом, обследующим данное учреждение, фиксирует обнаруженные в его деятельности недостатки, ставит вопрос о наказании виновных работников. Он содержит в себе факты, имеющие определенное юридическое значение. Однако он сам не порождает каких-либо правовых отношений. Эти правовые отношения возникают на основе изданного по материалам ревизии акта управления (например, приказ министра об итогах ревизии подчиненного органа или учреждения).
6. Акты управления отличаются от актов общественных организаций. Акты общественных организаций действуют, как правило, только в пределах данной общественной организации – они имеют силу только для членов общественной организации. Действие же актов управления, принимаемых государственными органами, может выходить далеко за пределы данного учреждения или предприятия.
Акты общественных организаций всегда связаны по своему содержанию с целью данной общественной организации, закрепленной в уставе или положении. Исполнение актов общественных организаций обеспечивается исключительно мерами морального воздействия. Эти акты не имеют государственного и правового характера.